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Hay esperanza de que se pueda alcanzar un acuerdo justo entre los gobiernos en materia de cambio climático global para cuando finalicen las negociaciones internacionales en Copenhague en diciembre. Sin embargo, queda claro que hay una cantidad de temas clave que deben ser abordados para que esto ocurra. Al mismo tiempo, es necesario implementar un mecanismo de gobernabilidad institucional y financiera que sea aceptable tanto para los países desarrollados como en desarrollo.

En este trabajo se resumen las conclusiones en torno a un informe reciente, destacando que los proyectos piloto actuales en materia climática, muchos de los cuales responden al Banco Mundial, no nos conducen a la arquitectura climática equitativa y eficaz prevista por las ONG del Reino Unido y de otras partes para después del 2012.

Hace tiempo que los países en desarrollo sostienen que se debe cumplir con los compromisos financieros asumidos por las partes de acuerdo con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y que estos recursos deberían quedar bajo el asesoramiento de la Conferencia de las Partes en la Convención. Además, es necesario asegurar a todas las partes que la capacidad técnica comprometida de acuerdo con la Convención atenderá efectivamente las necesidades de mitigación y adaptación, de formas que también garanticen un desarrollo sostenible. Estos componentes varios entre sí conforman lo que se conoce como la “arquitectura financiera” del acuerdo que será negociado en Copenhague y entrará en vigencia después del año 2012.

Varios programas “piloto” están siendo desarrollados para llevar a cabo intervenciones relacionadas con el clima en sectores clave. Los mismos apuntan a desarrollar capacidades y conocimiento mediante la transferencia de finanzas públicas del norte hacia el sur. La expectativa es que también logren potenciar el financiamiento privado.

De estos programas, los más grandes y probablemente los más conocidos son los Fondos de Inversión Climática (FIC) administrados por el Banco Mundial. No obstante, hay algunos otros presentados por mecanismos tanto bilaterales como multilaterales.

El Reino Unido ha adjudicado £800 millones (US$1.300 millones) a un Fondo de Transformación Ambiental, que busca ayudar a los países en desarrollo a responder a las presiones del cambio climático y ha optado por canalizarlo mayormente a través de los FIC. De dicha suma, £50 millones (US$81 millones) están destinados al Fondo para la Cuenca del Congo administrado por el Banco Africano de Desarrollo. El Reino Unido ha destinado un monto adicional de £75 millones (US$121 millones) al fondo para el cambio climático de Bangladesh, administrado por el Banco Mundial en su fondo de fideicomiso de donantes multilaterales.

En el informe recientemente publicado con el título “Are we there yet: Bridging UK supported climate funds and a post 2012 architecture”, las ONG del Reino Unido expresan su preocupación en cuanto a si estos programas piloto pueden o no suministrar los bloques de construcción para una arquitectura financiera adecuada con posterioridad al 2012.

La arquitectura financiera con posterioridad al 2012

Los diseños de las ONG del Reino Unido para una arquitectura post-2012 se concentran en cinco temas de interés: supremacía de la ONU; apropiación y participación; rendición de cuentas; decisiones justas; y efectividad.

•Supremacía de la CMNUCC- Las finanzas del sector público deberían circular a través de mecanismos que rindan cuentas ante la CMNUCC a modo de poder contabilizarse como obligaciones financieras climáticas de los países.

•Apropiación y participación- Al tiempo que puede requerirse un elemento de control centralizado, los fondos climáticos deberían descentralizarse al nivel nacional para garantizar la armonización con otros flujos financieros y evitar condicionalidades de política económica exterior. Estos fondos a nivel nacional deberían construir sinergias entre los esfuerzos de mitigación y adaptación y comprender claramente principios de apropiación y participación.

•Rendición de cuentas y transparencia- Estos constituyen elementos clave que pueden asegurarse a través del escrutinio independiente del mecanismo y de una toma de decisiones inclusiva y representativa, entre otros.

•Decisiones justas- Las decisiones políticas deberían tomarse sobre la base de la igualdad, mientras que las decisiones no políticas deberían tomarse en base a fundamentos técnicos. Para evitar una mayor pérdida de confianza de parte de los países en desarrollo, deberían financiarse aquellos planes que ya fueron aprobados antes de realizarse nuevos acuerdos.

•Eficacia- Para asegurar la eficacia, los mecanismos financieros deben tener la capacidad de manejar flujos financieros escalonados en forma ascendente. Las comunidades locales y ONG también deben tener acceso a los fondos al igual que las naciones, para garantizar que los más afectados reciban recursos. Debe hacerse hincapié en la creación de capacidad institucional en materia de supervisión y evaluación para garantizar el cumplimiento de los planes. Los grupos de expertos también resultan esenciales para suministrar conocimiento independiente al mecanismo.

¿Estamos cerca?

Los actuales fondos piloto para el clima no nos han llevado por buen camino. En consecuencia, si pretendemos construir una arquitectura climática justa, efectiva y equitativa con posterioridad al 2012 es preciso abordar cierta cantidad de cuestiones.

El financiamiento climático del Reino Unido no es adicional a la ayuda existente y es sumamente necesario que se ofrezca como préstamos concesionales. Además, sacar lecciones de actividades para el desarrollo realizadas en el pasado podría agregar valor y evitar errores innecesarios.

Las cuestiones más importantes incluyen las siguientes:

Competencia con la CMNUCC – el financiamiento climático debería caer bajo la esfera de gobernabilidad de la CMNUCC y la Conferencia de las Partes. Esto contribuiría a asegurar la implementación nacional y el espacio político para que los países en desarrollo escogieran la agencia de implementación de su preferencia. Por lo tanto, el establecimiento de una competencia a través de proyectos piloto fuera de la CMNUCC provoca preocupación.

Limitaciones a los fondos del Banco – En respuesta a las inquietudes de la sociedad civil y las presiones políticas, se establecieron “cláusulas de caducidad” para limitar el mandato de los Fondos de Inversión Climática del Banco, y eliminarlos por etapas una vez creados los marcos relevantes de la CMNUCC. Los donantes, sin embargo, se enfrentarán a la tentación de expandir y/o extender el rol del Banco en el financiamiento climático o encontrar formas para extender los FIC.

Impulso de los donantes/falta de participación equitativa – Los actuales pilotos fueron creados mediante procesos impulsados por los donantes, de arriba hacia abajo. Por lo tanto, desde el inicio no han contado con la verdadera participación de los más afectados por el cambio climático. Los FIC cuentan ahora con una representación equitativa de donantes y países en desarrollo en sus estructuras de gobernabilidad. Esto representa un claro avance frente a la estructura de gobernabilidad inicialmente propuesta. Sin embargo, es sin ningún lugar a dudas menos favorable que la estructura del Fondo de Adaptación de la CMNUCC que tiene una representación mayor al 50 por ciento de los países en desarrollo en su Directorio, con representación para cada región.

Préstamos-vs.-donaciones / principio de “quien contamina, paga” – Una de las mayores preocupaciones relacionadas con el financiamiento de la adaptación es el hecho de que programas piloto, como el Programa Piloto de Resiliencia Climática del Banco Mundial, ofrecerán préstamos a los países en desarrollo para financiar la implementación de planes de desarrollo resistentes al clima en su segunda etapa.

Los gobiernos de países en desarrollo se están manifestando cada vez más con respecto al uso de préstamos que habrán de incrementar sus cargas de deuda, incluyendo India, países de la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (OASIS), China y otros. Estas preocupaciones no pueden ser ignoradas fácilmente, especialmente cuando la crisis financiera se encuentra aumentando la deuda de los países más pobres, muchos de los cuales se verán seriamente afectados por el cambio climático. Por otro lado, según el principio de “quien contamina, paga” los países industrializados que provocaron en gran medida el problema, deberían ayudar a financiar la mitigación y la adaptación a los impactos del cambio climático. El ofrecimiento de préstamos a los países en desarrollo se asienta, por lo tanto, en un terreno moral muy débil.

Modelos de desarrollo intensivos en carbono – El Ministerio de Desarrollo Internacional del Reino Unido ha demostrado un fuerte apoyo en lo que refiere a canalizar aproximadamente el 48 por ciento (£383 millones, US$621 millones) de su Fondo de Transformación Ambiental de £800 millones hacia el Fondo para la Tecnología Limpia (FTL), uno de los fondos más grandes orientados a la mitigación del cambio climático, que financia principalmente tecnología energética.

El FTL, el fondo más grande entre los Fondos de Inversión Climática del Banco Mundial, con un 68 por ciento de fondos empeñados se describe a sí mismo como “tecnológicamente neutral”. Sin embargo, el FTL otorga financiamiento para tecnología intensiva en carbono, incluyendo carbón ultra-hipercrítico y captura y almacenamiento de carbono. Esta última, que busca almacenar CO2 bajo tierra, aún tiene que ser probada a escala y puede no llegar a ser técnica o económicamente viable. Estas tecnologías han sido debatidas políticamente. El año pasado, el Congreso de Estados Unidos mantuvo discusiones acerca de si resulta apropiado emplear carbón en los fondos para el cambio climático, específicamente el FTL. Hay quienes en el mundo en desarrollo también están poniendo en tela de juicio su uso. Por ejemplo, el Enviado Especial para el Primer Ministro de India en materia de cambio climático ha indicado que no están interesados en utilizar la captura y el almacenamiento de carbono para hacer frente al cambio climático.

Al mismo tiempo, se ha registrado una escasa inversión en tecnologías verdaderamente limpias en comparación con el nivel de apoyo al FTL. El programa para el aumento progresivo de la energía renovable (SREP por sus siglas en inglés) se supone que habrá de ayudar a los países de bajo ingreso a realizar un cambio transformacional hacia fuentes de energía bajas en carbono, explotando óptimamente su potencial en materia de energía renovable para contrarrestar el suministro de energía basado en combustibles fósiles. No obstante, el financiamiento proyectado asciende a tan solo US$250 millones y los compromisos se encuentran muy por debajo de esta cifra. Esto no tiene comparación alguna con los US$4.300 millones que han sido comprometidos para el FTL.

Necesidad de inversión en tecnologías alternativas/renovables ya existentes – Se registra un amplio consenso en cuanto a la importancia del financiamiento para la adaptación. Sin embargo, son mucho menores los recursos que se han tornado disponibles para apoyar los esfuerzos de mitigación de los países en desarrollo y su pasaje a sistemas energéticos más sostenibles y menos intensivos en carbono. Es necesario otorgar a los países en desarrollo el espacio político para tomar decisiones acerca de cómo atender mejor sus necesidades energéticas y de crecimiento. No obstante, el financiamiento público tal como el que se canaliza a través de los pilotos climáticos es escaso y debería por lo tanto apuntar a convertir a las tecnologías de energía renovable en opciones viables para los países en desarrollo, muchas de las cuales se encuentran actualmente fuera de su alcance, tanto desde el punto de vista económico como tecnológico. Las tecnologías alternativas y de energía renovable podrían reducir la polución local así como los gases de efecto invernadero y podrían proporcionar una tecnología más accesible (que no sea de redes) para los pobres, abordando así el importante aunque a menudo olvidado acceso a la agenda energética. Además, los países en desarrollo podrían llegar a ahorrar a largo plazo si no tienen que seguir cambiando tecnologías o quedar encerrados en modelos de desarrollo intensivos en carbono.

Conclusiones

En vista de la falta de conexión entre la arquitectura deseada con posterioridad al 2012 y el recorrido fijado por los actuales proyectos piloto, la sociedad civil del Reino Unido ha realizado algunas recomendaciones clave para el gobierno del Reino Unido y otros países donantes.

En primer lugar, los recursos para atender cuestiones relacionadas con el cambio climático deberían canalizarse a través de la ONU, y deberían mantenerse las cláusulas de caducidad, que limitan la duración máxima de los fondos climáticos del Banco Mundial. Los aportes deberían considerarse como una restitución, no como caridad. Hasta que el financiamiento climático sea adicional a la ayuda, los países en desarrollo y la sociedad civil continuarán expresando su preocupación.

Además, solo la apropiación de parte de los países en desarrollo y su participación en todas las etapas del diseño e implementación del financiamiento climático podrán crear un sistema de financiamiento justo y equitativo. También se debe otorgar a la sociedad civil la oportunidad de participar en la toma de decisiones relacionada con las estructuras de gobernabilidad como legítima parte interesada, tal como se viene discutiendo actualmente en el programa de inversión forestal del Banco Mundial.

La inversión debería promover respuestas intersectoriales frente al cambio climático e incorporarlas a los planes ambientales y de desarrollo nacional existentes. La sociedad civil y las comunidades afectadas también deben tener acceso a los fondos climáticos, como sucede con el Fondo de Adaptación de la ONU, para ayudar a distribuir recursos entre las personas más pobres y los más negativamente afectados por el cambio climático. Los fondos públicos deberían canalizarse con miras a lograr que el acceso a la tecnología de energía renovable se torne una opción viable para los países en desarrollo, una vez que estos comiencen a realizar esfuerzos de mitigación y planes de desarrollo para el futuro. Además, teniendo en cuenta el rol que está desempeñando actualmente el Banco Mundial en materia de financiamiento climático, los gobiernos donantes deberían instar al Banco a realizar tanto una evaluación de las emisiones de carbono de toda su cartera de inversiones como considerar la eliminación progresiva de las inversiones en combustibles fósiles según lo recomendado por su propia revisión de las industrias extractivas de 2004.

Por último, para que el financiamiento climático resulte efectivo, el mismo debe ser responsable y transparente. Por lo tanto, los gobiernos donantes deberían apoyar el desarrollo de un monitoreo independiente para escrutar los mecanismos climáticos financieros y la creación de un organismo de vigilancia para identificar vacíos en los actuales proyectos piloto.

Este artículo fue publicado originalmente en el Boletín N°66 de Bretton Woods Project.

-> Ver informe completo: "Are we nearly there? - Bridging UK supported funds and a post 2012 climate architecture".

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