Fuente:
Bretton Woods Project
Lun 28 Nov 2005
El Fondo Monetario Internacional ha ejercido el control sobre la economía mundial por más de cincuenta años. El mal manejo de la crisis y las demandas de Asia por una reforma de la institución ponen en peligro su relevancia en el concierto mundial. La revisión encomendada por el directorio resulta por el momento decepcionante.
De encontrarse en las inmensas alturas ejerciendo el control sobre la economía mundial previo a la crisis asiática, el Fondo ha tropezado frente al mal manejo de la crisis, ha experimentado el rechazo de importantes iniciativas en materia de política, y se ha visto amedrentado por Argentina. Ahora, con su balance en peligro debido a la falta de negocios y a medida que las demandas de Asia por una reforma de la institución se envalentonan cada vez más, el Fondo se encuentra peleando una acción de retaguardia para evitar su irrelevancia. “El FMI no ha sido reformado”, dice Mark Weisbrot del Centro para Investigación de Política Económica, (CEPR por su sigla en inglés) “pero su poder para configurar la política económica se ha visto reducido enormemente”.
En este contexto, el director gerente de la institución, Rodrigo de Rato, encomendó la realización de una revisión estratégica. Habiéndose presentado en las reuniones anuales de septiembre, la revisión es decepcionante tanto en lo que refiere a su enfoque abarcador como a la amplitud y profundidad del tratamiento dado a puntos clave de disputa.
De acuerdo con la revisión, la razón de ser del Fondo es la de ayudar a sus miembros “a hacer frente a los desafíos planteados por la globalización”. En lugar de considerar a la globalización como un proceso configurado por fuerzas económicas, políticas y culturales, la revisión señala contundentemente que la globalización es “una realidad que los países deben abordar”. Presumiblemente, esto pretende sugerir que las piedras angulares del dogma económico dominante – rápida liberalización comercial y financiera y la marcha atrás del estado – son simplemente “realidades que los países deben abordar”.
¿Vigilancia de quién?
La revisión concluye que la vigilancia del Fondo necesita de un “enfoque y contexto de país”. Proyecta un rol para el Fondo en lo que respecta a facilitar el diálogo en materia de política global sobre temas como desequilibrios de la cuenta corriente; vigilancia más sistemática de acontecimientos a nivel regional; y un desplazamiento de los “cuestionarios modelo” en la vigilancia a nivel de país a un “diálogo continuo”. El fondo necesita “ayudar a convencer a una opinión pública más amplia” a través de “un programa contextualmente adaptado de seminarios, eventos de comunicación y conferencias de prensa a intervalos regulares”.
La necesidad de prestar una mayor atención al rol desempeñado por las políticas e instituciones de los países ricos en lo que respecta a desatar las crisis financieras se mantiene totalmente ausente de la discusión. El grupo del G4 integrado por Bélgica, Holanda, Suecia y Suiza, en su respuesta a la revisión estuvo de acuerdo en que: “la vigilancia de los grandes países desarrollados debería incluir mayores análisis sobre los aspectos de la estabilidad financiera mundial”. Yilmaz Akyüz, ex director de la división de globalización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en un informe técnico preparado por el G24, respalda anteriores llamados del Reino Unido a una mayor separación en las funciones de vigilancia y otorgamiento de préstamos. Sin embargo, concluye que la asimetría en materia de vigilancia entre países prestatarios y acreedores solo podría llegar realmente a reducirse al “minimizar la condicionalidad para los países prestatarios y aumentar el grado de automaticidad del acceso a los recursos del Fondo”.
¿(Mal) Manejo de la crisis?
Solo se realiza una breve mención a la necesidad de llevar a cabo “una revisión sobre la eficacia de los instrumentos del Fondo para facilitar la resolución de las crisis”. Existe un llamado a realizar una “segunda ronda de debates en torno a la introducción de dispositivos preventivos de mayor acceso y de un sucesor para la línea de crédito contingente” (ambos servicios fueron abandonados frente al temor de los países prestatarios de que podrían estar dando la señal equivocada y perjudicar así su acceso a los mercados financieros) y volver a visitar la política de “préstamos sobre atrasos”. No obstante, probablemente debido a la presión de los Estados Unidos, no se hace mención alguna a la necesidad urgente de acordar un procedimiento ordenado para la renegociación de la deuda.
Más preocupante resulta la descripción dada de la liberalización de la cuenta de capital (LCC) como “una realidad, una parte de la globalización”. Al tiempo que el Fondo abandonará los intentos por incluir la LCC como un propósito explícito de la organización, “debe encontrarse en posición de aconsejar cómo manejar el proceso de la mejor manera”. Esto surge en respuesta a una revisión presentada en junio por la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) acerca del manejo de la LCC por parte del Fondo. La OEI exhortó al Fondo a asistir a las autoridades acerca de “cómo y cuándo abrir la cuenta de capital”, y proporcionar una “estimación de los beneficios, costos y riesgos”. El personal estará en breve presentando un documento ante el directorio que “expondrá los temas clave y un programa de estudios por caso”.
No existe ningún tipo de consenso entre los economistas con respecto a que la LCC sea deseable de cualquier forma. El ex economista en jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, en su informe para el G24 previo a las reuniones anuales del BM-FMI, concluye que “no existe ningún fundamento teórico que sostenga el argumento de que la liberalización del mercado financiero y de capitales habrá de conducir necesariamente a una mayor eficiencia económica y bienestar social" y podría, de hecho, derivar en “una mayor volatilidad económica y menor bienestar.” Akyüz va más allá al afirmar que lo que el Fondo necesita son lineamientos para aquellas circunstancias en las que debería recomendar una profundización de los controles sobre el capital, así como “nuevas técnicas y mecanismos diseñados para distinguir entre los diferentes tipos de flujos de capital desde el punto de vista de su sustentabilidad e impacto económico, y para brindar asesoramiento sobre política económica a los países en los momentos en que tales medidas sean necesarias.”
¿Cuál es el rol a otorgar al Fondo en los países de bajos ingresos?
Sobre el rol del Fondo en los países de bajos ingresos, la revisión recomienda un mayor enfoque, flexibilidad y énfasis en los ODM. En el futuro, los documentos del personal evaluarán si es que las políticas macroeconómicas apoyan los ODM o no. Esto representa un significativo paso adelante en respuesta a la presión ejercida por las organizaciones de la sociedad civil. Matthew Martin, de la ONG Debt Relief International, en el capítulo que escribió para un nuevo libro sobre el rol del Fondo en los países de bajo ingreso, exhorta al Fondo a “partir de las tasas de crecimiento del PBI que resultan necesarias para alcanzar los ODM”. Esto implicaría un cambio en su lógica tradicional de “diseñar programas sobre la base de metas de inflación y disponibilidad de financiamiento."
La revisión recomienda hacer permanente al Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP). A este se le sumará un nuevo Instrumento de Apoyo a la Política Económica – IAPE – un programa de asesoramiento en materia de política para países que no necesiten tomar préstamos del Fondo, y un nuevo servicio para los países que estén atravesando sacudidas económicas.
La revisión omite abordar debates sobre el grado de concesionalidad de los fondos del FMI, la suficiencia de los recursos del FMI para satisfacer las necesidades de los países, o lo que es más importante, la necesidad urgente de que el Fondo responda a los llamados de la sociedad civil, de académicos y de su propio departamento de evaluación en lo referente a una mayor flexibilidad macroeconómica en su asesoramiento sobre política económica. Martin afirma que las metas de estabilización del Fondo – primordialmente la tasa de inflación y las metas de déficit fiscal – podrían tornarse más flexibles de varias formas: mediante un mayor énfasis en el crecimiento allí donde no implique debilitar la estabilidad; permitiendo a los países proponer medios alternativos para alcanzar las metas; y a través de la inclusión de “ajustadores” de programas que dieran lugar a un mayor gasto en caso de materializarse un monto de ayuda e ingreso superior al esperado.
Stiglitz considera que el “FMI podría hacer más por desplazar una mayor parte del riesgo hacia los países desarrollados más avanzados”. El mismo argumenta a favor de que se efectúen repagos en una canasta de monedas para de esta reforma reducir el riesgo de los países prestatarios más vulnerables frente a un cambio repentino en el valor de las divisas o tasas de interés.
Sin embargo, no existe ningún consenso acerca de que el Fondo desempeñe papel alguno en los países de bajo ingreso. Akyüz afirma que “no existe ninguna razón fundamental sólida para que el Fondo se involucre en las cuestiones del desarrollo, incluyendo el otorgar préstamos a largo plazo”, ni tampoco en áreas de política relacionadas con el desarrollo, “a saber, en materia de política comercial”. Akyüz exhorta a la anulación del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza. En su lugar, “debería haber una mayor automaticidad para hacer frente a los desequilibrios de balanzas de pago que deriven de sacudidas externas y colocarse menor énfasis en el ajuste de políticas. La condicionalidad no debería extenderse a temas estructurales sino que debería limitarse a las políticas macroeconómicas y del tipo de cambio.
Gobernanza: reformar o morir
En lo que refiere a temas de gestión y personal, la principal directiva anunciada por la revisión es una devolución de responsabilidad de la dirección al personal, aludiendo a una carga de trabajo sobre los directores que “está impidiendo la eficiente consideración de amplios temas en materia de política". La revisión se mantuvo en absoluto silencio con respecto al tema de selección de liderazgo. El G4 había exhortado a “un proceso de selección del personal y dirección del Fondo basado en reglas transparentes”, mientras que la poderosa agrupación del G20, en su reunión anual celebrada en China en el mes de octubre, dejó claro que “la selección de altos directivos debería basarse en méritos y asegurar una amplia representación de todos los países miembros.” La revisión llama a una reducción del volumen de documentación y tiempo que se dedica a asuntos de rutina en el directorio; y a una modificación en el formato de las reuniones del CMFI, con “discusiones más francas e interactivas entre los ministros sobre los temas más apremiantes así como comunicados más focalizados”.
No obstante es sobre la cuestión de la democratización en las estructuras del Fondo donde los llamados a una reforma de carácter esencial ya no pueden ser ignorados. Sobre este tema, el G20 ha trazado una línea en la arena: “El G20 subraya la importancia crucial de lograr avances concretos en la reforma del sistema de cuotas para las próximas reuniones anuales a realizarse en Singapur. El G20 buscará identificar principios para la reforma del sistema de cuotas que podrían llegar a constituir un aporte importante a la decimotercera revisión general de cuotas del FMI, a ser completada en enero de 2008.” La revisión reconoció la necesidad de una reforma, expresando que “las profundas inquietudes en materia de voz y cuotas equitativas están provocando tensiones sobre la legitimidad de la institución”. Las opciones relativas a una readjudicación de cuotas existentes, aumento en la asignación de votos básicos y consolidación y readjudicación de puestos en el directorio habrán todas de ser consideradas.
Es interesante destacar que los usuales opositores a tales consideraciones – pequeños estados europeos que perderían acciones con derecho a voto frente a otros países – parecen haber aceptado el carácter inevitable de la reforma. La declaración del G4 afirma que “la cuota de los estados miembros debería mantenerse como un reflejo de sus posiciones relativas en el sistema financiero internacional”. Seguramente, esta constituye una admisión tácita de la sobre-representación de un país como Bélgica que goza de una cantidad significativamente mayor de acciones con derecho a voto que grandes economías como las de Brasil, India, México o Corea. Paralelamente, John McCallum, Ministro canadiense de Recursos Naturales y Renta Nacional, dijo que la creciente fortaleza económica de Asia debería verse reflejada en su representación en el FMI: “si la implicancia de lo que digo es que los países occidentales en su conjunto habrían de tener que reducir su porción de la torta, entonces estoy seguro que Canadá estaría dispuesta a hacer su justa contribución."
Lorenzo Bini Smaghi, ex director de la subcomisión sobre asuntos del FMI del Parlamento Europeo, en una audiencia realizada en octubre ante el Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, admitió que “muchos consideran que la fórmula utilizada actualmente para calcular las cuotas ya no resulta pertinente para medir la importancia relativa de los países”. Bini Smaghi considera que la UE debe encontrar una solución a la crisis de legitimidad, “con el propósito de maximizar sus intereses y al mismo tiempo preservar la legitimidad del FMI.” De lo contrario, sus perspectivas para el Fondo son terribles, cuando en referencia velada a la posibilidad de creación de un fondo monetario asiático expresa: “A menos que este problema se resuelva de forma satisfactoria, el FMI podría perder su legitimidad y ser reemplazado por otros foros.”
En su presentación ante la comisión, Bini Smaghi analizó la serie de opciones disponibles para los europeos, incluyendo un único puesto para la UE y una única circunscripción integrada por países de la zona euro. Concluyó que ambas opciones podrían constituir “un esfuerzo lo suficientemente desafiante” y volvió a llamar a “una mayor coordinación y cooperación” para compensar lo que él estima como una inevitable reducción en la cuota europea.
El Parlamento Europeo está elaborando una respuesta a la revisión estratégica del Fondo, a cargo de Benoit Hamon de la Comisión Parlamentaria de Asuntos Económicos y Monetarios. A fines de noviembre se celebrará una audiencia para realizar aportes a la revisión, en conjunto con la comisión de desarrollo del Parlamento Europeo. Agustín Carstens Subdirector gerente del FMI se hará presente, junto con Mario Cafiero, legislador de Argentina, Ngaire Woods del Programa de Gobernanza Económica Mundial de la Universidad de Oxford, un representante del Banco Mundial y Hetty Kovach de la red con asiento en Bruselas, Eurodad.
La revisión concluye con un recuento de sus recomendaciones: mayor análisis sobre la globalización, relaciones públicas, investigación en materia de liberalización de la cuenta de capital y evaluaciones con respecto a la factibilidad de logro de los ODM; menor trabajo en países de bajo ingreso, tiempo dedicado a procedimientos y documentación, trabajo sobre estándares y códigos, gastos generales y actividades de apoyo. Resulta decepcionante la omisión de la revisión en lo referente a abordar temas clave – la necesidad de una mayor flexibilidad macroeconómica, el rol de la condicionalidad, la concesionalidad y la suficiencia de los recursos del Fondo, el papel catalítico del Fondo, los debates en materia de apropiación de los países, y el rol de la OEI.
Se han conformado una serie de grupos de trabajo para preparar documentos de seguimiento a ser considerados por el director gerente a fines del año 2005 y comienzos del 2006. Todavía no se ha decidido cómo y cuándo habrán de llegar estos documentos al directorio y al público, sin embargo, cualquier cambio importante tendrá que ser resuelto a tiempo para las reuniones de primavera a celebrarse en el mes de abril.
Información Relacionada:
Informe del Director Gerente del FMI sobre estrategias de mediano plazo (inglés - formato pdf)
FMI y BM: La nave sin timón, La Jornada
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