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Al cumplirse un año de implementación del Marco de Sostenibilidad de la Deuda, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional presentaron una extensa revisión y un análisis de proyección de la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda. Eurodad señala la absoluta desvinculación de estos programas del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pero destaca que esta revisión ofrece elementos interesantes para la confrontación y plantea temas de considerable importancia sobre los cuales el análisis e incidencia de las organizaciones de la sociedad civil podrían provocar un gran impacto.

Revisión del Marco de Sostenibilidad de la Deuda por parte del Banco Mundial y FMI e implicancias de la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda

Los funcionarios del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional han presentado una extensa revisión del primer año de implementación del Marco de Sostenibilidad de la Deuda (DSF, por sus siglas en inglés), así como un análisis de proyección al futuro de las posibles consecuencias de la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda (MDRI, por sus siglas en inglés).

El documento incluye una evaluación ampliamente positiva del primer año de aplicación del DSF; no sugiere ninguna modificación a las premisas básicas que lo rigen y que fueron radicalmente impugnadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) (ver documento de posición de Eurodad "Still missing the point", septiembre de 2005, versión en español). El hecho de que por el lado del Banco Mundial, el DSF "haya modificado fundamentalmente los criterios para la adjudicación de concesiones de la Asociación Internacional de Fomento (IDA, por sus siglas en inglés), los cuales se concentran ahora exclusivamente en los riesgos de sobreendeudamiento" se menciona como el elemento central en torno al cual gira la totalidad del ejercicio.

Por otra parte y como era de esperar, la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda producirá probablemente cambios a corto plazo para los beneficiarios, si bien los resultados más sorprendentes de este primer análisis ex-ante parecen apuntar al hecho de que dentro de unos pocos años este grupo de países acabará presentando niveles de deuda muy próximos a los exhibidos en las trayectorias pre-MDRI.

Un año de implementación del Marco de Sostenibilidad de la Deuda (DSF)

Desde abril de 2005, funcionarios del Banco Mundial y FMI han presentado en forma conjunta 23 Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (DSA, por sus siglas en inglés) para países de bajos ingreso. De forma para nada sorprendente – teniendo en cuenta las premisas – se ha determinado un riesgo de sobreendeudamiento relativamente alto para países con bajas calificaciones de la CPIA (Evaluación Institucional y de Políticas del País) o para países HIPC que aún no alcanzaron el Punto de Culminación. Solo un país ha sido calificado como “sobreendeudado”. Previo al alivio de la MDRI, solo dos países que ya habían alcanzado el Punto de Culminación mostraron señales de alto riesgo de endeudamiento; con posterioridad, no se registró ningún caso.

Al tiempo que el DSF ha provocado un profundo impacto sobre las operaciones del Banco, ha tenido poca influencia sobre el diseño de programas del FMI. En particular, aún no se ha introducido ningún tipo de condicionalidad basada en el valor actual neto (con excepción de un solo caso, Guyana).

El sistema del "semáforo" que se utiliza para determinar la adjudicación de préstamos del Banco se evalúa como eficaz, aunque los funcionarios plantearon argumentos a favor de un conjunto más "finamente calibrado" de calificaciones que permitan graduar mejor la elegibilidad para otorgar créditos, en particular en aquellos casos fronterizos que requieren de evaluaciones de riesgo más sofisticadas. A este respecto, al equilibrar los enfoques mecanicista y valorativo, los funcionarios – al tiempo que destacaron los riesgos de pérdida y vulnerabilidades – nunca presentaron una calificación menos favorable que la determinada mediante el análisis estadístico "neutral".

Vale la pena destacar que los funcionarios reconocieron formalmente que al haberse utilizado proyecciones macroeconómicas que se encontraban "generalmente" ligadas al desempeño económico del pasado, "las proyecciones de base tendieron a ser más favorables que los promedios históricos – reflejándose esto en indicadores de carga de la deuda consistentemente inferiores", una característica que ha sido denunciada con frecuencia por las OSC dado que ha conducido a un alivio inferior del necesario o, en este caso, podría conducir a un nuevo endeudamiento superior al considerado como sostenible en el largo plazo.

En un aspecto positivo, la deuda interna – al tiempo que resulta difícil de integrar al análisis y al enfoque basado en los umbrales – se consideró fundamental para una evaluación completa de la situación.

Partes interesadas

Resulta decepcionante advertir que "las autoridades participaron en la preparación de los DSA solo en unos pocos casos (...) Los esfuerzos orientados a la creación de capacidades continúan adelante a modo de que las autoridades se encuentren en condiciones de llevar adelante sus propios DSA". Este compromiso debería supervisarse con gran insistencia por parte de las OSC tanto del Norte como del Sur.

Se reconoce la visión crítica de la sociedad civil con respecto al DSF. No obstante, resulta bastante irritante tener que leer que "debido a limitaciones de tiempo y recursos, este estudio se basa en la revisión de publicaciones efectuadas por ONGs en lugar de basarse en entrevistas realizadas directamente". Entre las publicaciones analizadas se incluye a Eurodad (2005), Bretton Woods Project (2004) y CAFOD (2004).

La Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda (MDRI)

Inicialmente, la MDRI reduce significativamente los porcentajes de deuda de los beneficiarios. Sorprendentemente, aunque solo hasta cierto punto, "con premisas invariables en lo referente a la toma de préstamos y al crecimiento del PBI y las exportaciones, los porcentajes de deuda pre- y post-MDRI tienden a converger en el largo plazo (...) debido a la creciente importancia que cobran con el tiempo las deudas acumuladas a partir de nuevos préstamos". Además, se admite que "los países incluidos en la iniciativa MDRI aún requerirían la adjudicación de recursos sustanciales para preservar la sostenibilidad de la deuda en caso de incrementarse significativamente la asistencia para ayudarlos a cumplir con los ODM".

Se estima que el alivio de la MDRI como tal no habrá de conducir a un gran aumento en los préstamos de la IDA, especialmente si se tiene en cuenta el posible desplazamiento del sistema estático actual de los semáforos a una evaluación más dinámica con proyección a futuro, la cual tendería a ser "un poco más conservadora".

Estas consideraciones llevan al personal a detenerse en 3 aspectos delicados de la Iniciativa. En primer lugar, se cuestiona si es que este espacio de maniobra otorgado por la MDRI podría llegar a provocar una disminución de los umbrales indicadores de deuda, reduciendo de esta forma el riesgo de una excesiva reacumulación de deuda. Sin embargo, los funcionarios tienden a rechazar esta modificación frente a la circunstancia de que cuando "las concesiones adicionales están lejos de concretarse o resultan inadecuadas, la disminución de los umbrales podría llegar a implicar que los países se vieran privados del financiamiento". Un preocupación que se ha dado a conocer se refiere al costo que esto estaría ocasionando a la IDA, al tiempo que también hace surgir – y re-abre – interrogantes relacionadas con la elegibilidad para la HIPC y la uniformidad de tratamiento.

La segunda cuestión se refiere al "ritmo" en el cual se permitiría acumular nuevas deudas. Los funcionarios sostienen – con toda razón, al menos desde un punto de vista práctico – que los criterios para esto no deberían dejarse librados a reglas genéricas sino más bien deberían tener en cuenta información específica para cada país y en consecuencia adaptar los planes crediticios a la situación a nivel del terreno.

Por último, se encuentra el problema de los "acreedores oportunistas" (o free-riders) – es decir, las ganancias financieras que sin pagar por ello obtienen indirectamente los prestamistas no concesionarios a partir de las cancelaciones oficiales de deuda, las ventanas para préstamos en condiciones concesionarias y la transferencia de donaciones. Se trata de una situación extremadamente peligrosa que ya se puede advertir en diferentes capitales HIPC y que podría conducir fácilmente a una renovada escalada hacia la insostenibilidad. Por lo tanto, parece razonable sugerir, tal como se ha hecho, "un enfoque común de los acreedores hacia la concesionalidad por parte de todos los acreedores", y que "en muchos casos resultaría probablemente apropiado evitar por completo la toma de préstamos en condiciones no concesionarias". Las únicas excepciones podrían de hecho llegar a plantearse en aquellos países mejor gobernados que presenten un menor riesgo de sobreendeudamiento.

Conclusión

Al tiempo que no compartimos la afirmación de que "el marco DSF continúa siendo ampliamente apropiado y que no se garantizan modificaciones importantes por el momento" – siendo su principal debilidad la absoluta desvinculación del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) – esta revisión del Banco/Fondo ofrece cierta cantidad de elementos interesantes para la confrontación tanto crítica como constructiva. De hecho, las cuestiones planteadas acerca de la disminución de los umbrales – y la correspondiente necesidad de aumentar la disponibilidad de concesiones – así como la necesidad de una mejor integración de las cuestiones de la deuda interna al marco y los peligros que representan los "acreedores oportunistas" privados, constituyen temas de considerable importancia sobre los cuales el análisis e incidencia de las OSC podrían provocar un gran impacto.

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