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El Grupo Independiente de Evaluación del Banco Mundial publicó su segunda evaluación de la Iniciativa HIPC. A primera vista, este informe presenta algunos avances y recomienda solo ajustes menores a la iniciativa, pero entrelíneas, se demuestra que el proceso se encuentra a punto de interrumpirse temporal y completamente, dejando que millones de personas pobres en el mundo continúen pagando con sus vidas el servicio de deudas insostenibles a los países más ricos (y a las IFIs).

Stephen Mandel, Investigador Principal, Informe de Jubilee Research para NEF
stephen.mandel@neweconomics.org

4 de mayo de 2006

El Grupo Independiente de Evaluación (IEG, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial acaba de publicar su segunda evaluación de la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) [1] [2] A primera vista, este informe presenta algunos avances y recomienda solo ajustes menores a la iniciativa, pero oculto en el detalle del análisis, se demuestra que el proceso, que ya ha decepcionado a todo el mundo al proceder de manera mucho más lenta de lo prometido, se encuentra a punto de interrumpirse temporal y completamente, dejando que millones de personas pobres en el mundo continúen pagando con sus vidas el servicio de deudas insostenibles a los países más ricos (y a las instituciones financieras internacionales). El Banco, como era de esperarse, no solo habrá de cerrar la lista de potenciales candidatos a fin de año sino que las probabilidades de que muchos de los candidatos existentes lleguen al final de la carrera de obstáculos [3] dispuesta por el FMI para lograr un total alivio de la deuda son escasas.

Esta carrera de obstáculos incluye el entablar un proceso de reforma aprobado por el FMI, alcanzar un acuerdo con el Club de París de países acreedores ricos, desarrollar un documento provisional de Estrategia de Reducción de la Pobreza en consulta con la sociedad civil para alcanzar el Punto de Decisión, y luego “mantenerse encarrilado” con la Estrategia y pagos de la deuda (incluyendo la liquidación de cualquier atraso) durante el transcurso de al menos un año para llegar al Punto de Culminación.

La última revisión de la iniciativa HIPC por el IEG fue presentada en el año 2003 y resultó ampliamente comentada en nuestro “Informe Real sobre el Estado de la HIPC” publicado en septiembre de ese año [4].

Análisis

Por consiguiente, habiendo transcurrido tres años - ¿qué ha cambiado? Fundamentalmente, no demasiado. Nuestras críticas en torno a la HIPC se mantienen [5] y se resumen a continuación.

• Es demasiado poco y demasiado tarde.

• No va a brindar una “salida permanente” al círculo de la insostenibilidad de la deuda y reprogramación de la deuda para los países pobres.

• Continúa siendo utilizada como una herramienta para impulsar la agenda neoliberal de privatizaciones, eliminación de controles al capital y liberalización comercial que con frecuencia ha demostrado ser desastrosa para las economías vulnerables.

• Su enfoque para calcular la sostenibilidad de la deuda omite tomar en cuenta los derechos humanos a la educación básica, salud, agua, etc. de las poblaciones deudoras (y específicamente el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ratificados por todas las partes involucradas) los cuales deberían constituir una prioridad por encima de los reclamos de los acreedores ricos.

• El FMI (controlado efectivamente por los países acreedores ricos) y el Club de París de acreedores soberanos ricos continúan siendo jueces de sus propios casos contra los deudores, negándose de esta forma el derecho fundamental a la imparcialidad esencial para que se haga justicia.

Lo que esta última revisión destaca son algunos pequeños avances en el logro de al menos cierta reducción en la actual carga de la deuda de los países que han alcanzado el Punto de Culminación; a saber, 18 países han recibido US$19.000 millones [6] (en términos de valor actual neto), lo cual ha contribuido a reducir sus porcentajes de deuda aproximadamente a la mitad [7]. También concluye que esto se ha logrado a través de la utilización de recursos adicionales, de manera que los flujos netos hacia los países HIPC han aumentado. Es decir, las donaciones y otros préstamos blandos han continuado desembolsándose al menos al ritmo en que lo habrían hecho de no existir la iniciativa HIPC. Sin embargo, el informe indica lo siguiente.

Los pronósticos en materia de crecimiento, exportaciones e ingresos utilizados para determinar cuánto alivio debe otorgarse siguen siendo demasiado optimistas.

El Banco Mundial ha reducido sus ambiciones de pretender alcanzar una “salida permanente” a los problemas de la deuda a “eliminar la sobrecarga de la deuda dentro de un período razonable”, lo cual si bien podría ser más realista es de todos modos decepcionante.

Las relaciones (deuda-exportaciones y deuda-ingreso [8]) que podrían utilizarse en los cálculos de sostenibilidad de la deuda han empeorado para casi todos los países desde la Culminación, y 8 de los 18 países presentan porcentajes por encima de las metas HIPC. El grado en que esto ha tenido lugar resulta más o menos proporcional al tiempo transcurrido desde la Culminación. Es decir, lejos de brindar una salida permanente a los problemas de la deuda, la Iniciativa se ha convertido en otro paso más dentro del círculo aparentemente interminable de la renegociación de la deuda. En efecto, el informe reconoce esto explícitamente al formular algunos lineamientos para “futuros esfuerzos de alivio de la deuda” [9].

Junto con la reducción de la deuda se requieren además otras medidas.

Esto es lo que la sociedad civil ha estado diciendo acerca de la iniciativa desde el comienzo [10]: que el grado de alivio de la deuda resulta inadecuado, que se necesitan otras reformas (como por ejemplo al equilibrio de poder en el sistema de comercio internacional) y que se requieren muchos más recursos para poder romper este círculo.

¿Señales de alarma?

Aún más alarmante resulta el hecho de que el informe deja en evidencia que los restantes candidatos HIPC, lejos de estar avanzando firmemente hacia el Punto de Culminación y la cancelación total de la deuda, están retrocediendo en lo que respecta a cierta cantidad de indicadores. Es absolutamente lógico que los países que ya lograron saltar los obstáculos puestos por el FMI para alcanzar el Punto de Culminación sean aquellos que se encuentran relativamente bien administrados y son afortunados en términos de estabilidad y desempeño económico. Por lo tanto, no resulta para nada sorprendente que los países que han alcanzado el Punto de Decisión (PD) y aquellos que se encuentran en el Punto Previo a la (PP), muchos de los cuales están saliendo de conflictos y/o gobiernos corruptos, no estén desempeñándose tan bien de acuerdo con estos indicadores. No obstante, los resultados son llamativos. El informe compara estos tres grupos con todos los demás países que son solo beneficiarios de la Asociación Internacional de Fomento (IDA, por sus siglas en inglés) sobre la base de sus calificaciones en la Evaluación Institucional y de Políticas del País (CPIA, por sus siglas en inglés) y varios indicadores en materia de corrupción y eficacia gubernamental. En todos los casos, los países que se encuentran en el Punto de Decisión (PD) presentan peores resultados que los que se encuentran en el Punto de Culminación (PC) (que siempre son los mejor calificados) u otros países, al tiempo que los países en el Punto previo a la Decisión (PP) son los que califican peor.

Además, las calificaciones tanto de los países PD como PP empeoraron entre 1999 y 2004 en casi todos los respectos. Esto demuestra gráficamente un aspecto del costo que implica retener el alivio de la deuda y sugiere que habrá de pasar mucho tiempo antes que ninguno de ellos cumpla con los requisitos del FMI para mantenerse “encarrilados” con sus programas durante un año (luego de haber presentado un Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza) para que se les permita avanzar hacia el Punto de Culminación, aún cuando estos logren revertir la tendencia a la baja. Solo entonces podrán recibir el grueso del alivio de la deuda disponible de acuerdo con la iniciativa HIPC. Esto estaría efectivamente dejando en suspenso tanto el alivio de la deuda según la iniciativa HIPC como según la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda (MDRI, por sus siglas en inglés) - que se encuentra disponible únicamente para países que hayan alcanzado el punto de culminación - , a pesar de la necesidad urgente de quitar la aplastante carga del servicio de la deuda de las espaldas de las poblaciones de estos países desesperadamente pobres. También se está aplazando la fecha en que los acreedores tendrán que otorgar dicho alivio de la deuda. De esta forma, Blair y los demás líderes del G8 pueden vanagloriarse de ofrecer “el alivio del 100% de la deuda” sin tener que preocuparse por pagar por ello.

El propio informe parece ignorar las implicancias de sus observaciones con respecto al estado de los países candidatos en lo referente al futuro de la Iniciativa. La revisión del IEG omite realizar recomendaciones acerca de cómo acelerar el proceso de implementación del programa. Por el contrario, expresa la opinión de que se debería requerir una trayectoria más extensa en materia de “buena administración del gasto público” previo a otorgar el alivio, sobre la base de que algunos países que alcanzaron el punto de culminación no se han ceñido al “buen camino” del FMI desde que obtuvieron este estatus.

Conclusión

En efecto, este informe demuestra que las lecciones derivadas de los recientes intentos por aliviar la deuda simplemente no están siendo aprendidas, a saber:

• el alivio de la deuda se necesita ya para todos los países con niveles insostenibles de deuda; las demoras en cancelar las deudas impagables implican un mayor sufrimiento injustificado para las personas pobres del planeta;
• la sostenibilidad de la deuda requiere tomar en consideración los derechos humanos a satisfacer las necesidades básicas [11];
• el alivio de la deuda no debería utilizarse como una palanca para impulsar la agenda de la privatización, liberalización y la apertura de los mercados a las corporaciones transnacionales;
• el alivio de la deuda sin un sustancial incremento en materia de donaciones y un cambio significativo en el equilibrio de poder a nivel del comercio internacional [12] solo constituiría como mucho una solución temporal; y
• las políticas macroeconómicas que apuntan al crecimiento no constituyen un medio eficaz (o siquiera posible) de lograr la reducción de la pobreza a gran escala [13].

Este informe solo aumenta nuestra preocupación con respecto a que la Iniciativa HIPC durante el resto de su existencia así como las futuras iniciativas de la deuda habrán simplemente de repetir o aún agravar los errores del pasado.


Notas:

[1]

Los países son considerados para la iniciativa HIPC si resultan elegibles de acuerdo con las condiciones crediticias para la denominada sólo-IDA [14] del Banco Mundial, y cuentan con un valor actual neto de la deuda que representa el 150% del valor anual de sus exportaciones, o cuentan con un valor del 250% del ingreso nacional, luego de haberse otorgado el alivio de la deuda estándar del “Club de París [15]”. Además, deben contar con una trayectoria establecida en materia de reformas y haber elaborado una Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP).

Un país en el punto previo de decisión es aquel que cumple con los criterios iniciales mencionados anteriormente pero que aún debe llegar a cumplir con las condiciones necesarias para alcanzar el punto de decisión.

Para alcanzar el punto de decisión, un país debe contar con una trayectoria en materia de estabilidad económica, haber preparado un documento provisional de Estrategia de Reducción de la Pobreza así como haber liquidado cualquier pago atrasado de la deuda. En este punto, funcionarios del Banco Mundial y FMI realizan un análisis préstamo por préstamo de la sostenibilidad de la deuda para determinar el nivel de endeudamiento del país y la cantidad necesaria de alivio de la deuda que este debe recibir. Se calcula la cantidad necesaria del alivio para mantener a los indicadores en materia de deuda del país en los umbrales HIPC y los países comienzan a recibir un alivio provisional de la deuda.

El período intermedio entre los puntos de decisión y culminación de un país varía según qué tan rápidamente un país pueda implementar su estrategia de reducción de la pobreza y mantener una estabilidad macroeconómica.

Para que un país alcance el punto de culminación debe mantener la estabilidad macroeconómica de conformidad con un programa respaldado por un Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza, llevar a cabo reformas fundamentales a nivel estructural y social según lo acordado en el punto de decisión e implementar un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP o PRSP por sus siglas en inglés) de forma satisfactoria durante el transcurso de un año. Una vez que el país alcanza el punto de culminación se le otorga el monto total del alivio de la deuda que en ese momento se torna irrevocable.

En la actualidad (abril de 2006), 18 países ya han alcanzado el punto de culminación, 11 países se encuentran en el punto de decisión y 11 países se hallan previo al punto de decisión.

[2] http://www.worldbank.org/ieg/hipc/

[3] Ver [1] por detalles sobre esto.

[4] "Real Progress Report on HIPC", Romilly Greenhill y Elena Sisti, Jubilee Research para NEF, septiembre de 2003, http://www.jubileeresearch.org/analysis/reports/realprogressHIPC.pdf

[5] Esto fue elaborado detalladamente en nuestro informe "HIPC – Flogging a Dead Process", Ann Pettifor, Bronwen Thomas y Michela Telatin, Jubilee, septiembre de 2001

[6] Para proyectar esta cifra, el rezago en materia de ayuda en relación a la meta del 0,7% del GDP de los países ricos fue de US$123.000 millones solamente en el año 2005; es decir, la totalidad del alivio de la deuda de acuerdo con la HIPC a la fecha equivale a menos de dos meses de todo un año de atraso.

[7] Esa es la relación entre el valor actual neto (VAN) de la deuda y el valor de las exportaciones, o entre el VAN de la deuda y el ingreso nacional. Esto sin tener en cuenta al alivio de la MDRI o alivio del G8, que debería otorgar US$17.000 millones adicionales a estos países en el año 2006.

[8] Las cuales de todos modos son erróneas, tal como ya lo discutimos.

[9] Y aún una mayor condicionalidad relacionada con la administración fiscal, de la deuda y del gasto público; reconocimiento explícito de que se requieren otras medidas aparte de la reducción de la deuda, medidas más claras de las circunstancias contrafácticas para determinar más fácilmente que el alivio de la deuda representa recursos adicionales, mayores medidas para evitar que los acreedores comerciales y deudores soberanos que no sean miembros del Club de París "aprovechen la oportunidad" y se beneficien al exigir pagos más altos que el resto.

[10] Ver nuestro informe de septiembre del 2001, citado anteriormente.

[11] Ver nuestro documento "A Human Rights Approach to Debt Relief" (próximamente)

[12] Tal como eliminar los subsidios a los productores en los países ricos que distorsionan los mercados internacionales, y la forma en que unas pocas compañías transnacionales dominan el comercio en materia de productos básicos primarios lo cual coloca a los productores en gran desventaja.

[13] Ver nuestro documento "Growth Isn’t Working" (formato pdf, en inglés), David Woodward, NEF, enero de 2006

[14] La ventana de préstamos "blandos" del Banco.

[15] El Club de París constituye una agrupación informal de países acreedores ricos.

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