imprimir    enviar   corregir 

En una entrevista para Intermón Oxfam, el economista Adolfo Acevedo Vogl explica las diferentes formas en que el Fondo Monetario Internacional (FMI) interfiere en la vida económica, social y política de Nicaragua. Las consecuencias de esta práctica se reflejan en la calidad de vida de la población.

"La falta de prioridad que la entidad concede a la consecución de los ODM - manteniendo exigencias que incluso van en su contra - tiene un enorme impacto. Si los países cumplen las recomendaciones del FMI, pueden poner en peligro la consecución de dichos objetivos. Si no las cumplen, lo que peligra es su capacidad de obtener recursos, tanto del propio FMI, como de otros donantes, que a menudo les exigen como condición el estar "al día" en sus acuerdos con las instituciones de Bretton Woods" (Oxfam Intermón y Cáritas: FMI, 60 años de viaje a ninguna parte - formato pdf).

1) ¿Qué condiciones pone el FMI al Gobierno de Nicaragua?

La condicionalidad del FMI se extiende a una extensa serie de campos.

Estos incluyen un control férreo sobre el desempeño fiscal: el establecimiento de metas inflexibles relativas al gasto del gobierno, el déficit publico, el monto de recursos que el gobierno debe transferir al banco central, la acumulación de reservas internacionales.

Se extiende a la reformulación del propio marco jurídico que regula a las municipalidades y determina las competencias de los gobiernos locales, y el sistema de transferencias presupuestarias hacia estos, así como la profunda revisión del “Código Tributario” recién aprobado por amplio consenso, tras una extensa consulta, en la Asamblea Nacional.

Abarca el congelamiento de la masa salarial del gobierno en términos reales por un prolongado período, por la preocupación del FMI acerca del"efecto demostración" que eventuales aumentos en educacion y salud podrían tener sobre los trabajadores del sector privado yla "competitividad salarial" del país, particularmente en la maquila.

Exige determinados porcentajes de aumento en las tarifas de los servicios públicos ahora controlados por empresas privadas (un 25% en 2005, 6% en 2006 y luego ajustes automáticos para Union Fenosa), subordinando a esta condicionalidad a los propios entes reguladores competentes.

Demanda reformas en la “Ley de Estabilidad Energética”, para eliminar de ella la posibilidad de establecer control de precios sobre los combustibles (en Nicaragua los márgenes acumulados sobre los combustibles duplican el promedio regional, en el pais mas pobre del area) y otras regulaciones que limiten el ejercicio del poder monopólico de las compañías petroleras que importan, refinan, almacenan y distribuyen el combustible.

Se extiende hasta la exigencia de un nuevo plan para la reforma de la seguridad social (luego de que no fue posible su privatización a la vista de los inmensos costos fiscales que tendría, que el FMI no había siquiera considerado antes de exigir dicha privatizacion) y un plan para la implementación de la “Ley de Responsabilidad Fiscal”, incluyendo "considerar" la realización de las reformas constitucionales que el FMI estime pertinentes para la implementación exitosa" de esta ley.

Si bien en el pasado las “condicionalidades” del FMI se limitaban al período de vigencia del acuerdo con este organismo, y principalmente a la denominada condicionalidad macroeconómica, lo novedoso de la misma en el actual contexto, es que esta quedando "incrustada" de manera permanente dentro del propio marco legal e institucional vigente en el país.

La “Ley de Régimen Presupuestario” estableció que TODOS los presupuestos (pretendió incluir los presupuestos de municipalidades y universidades de servicio público que gozan de autonomía financiera y administrativa, pero esto se impidió por que dicha autonomía es constitucional) deberían quedar subordinados al control, las restricciones y los techos impuestos por el “Programa Económico y Financiero” del Gobierno (en este caso, el Programa de tres años del FMI), de la misma manera que cualquier Ministerio de Linea.

La “Ley de Responsabilidad Fiscal” convertiría en Ley de la República dichos "techos" multianuales previamente acordados con el FMI, y el país solo podría desviarse de los mismos en caso de emergencia nacional, siempre que esta fuese debidamente calificada. Se establecerían severas sanciones para los responsables de las desviaciones.

Como condición para el “éxito” de la Ley, el FMI estima de fundamental considerar reformas a la propia Constitución Política del país para lograr que los presupuestos de entidades dotadas de autonomía financiera y administrativa, e incluso política (Gobiernos municipales) se subordinen a este esquema, así comola "revisión" de las asignaciones constitucionales a Universidades de Servicio Público, Municipalidades y Poder Judicial, para lograr mayor “flexibilidad” del gasto – su drástica reducción - frente a“choques externos”.

El FMI ha exigido modificaciones permanentes a la propia Ley de Municipios y la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios, al Código Tributario y a la Ley de Estabilidad Energética. Ha exigido que la Asamblea Nacional corrija las modificaciones que hizo, en ejercicio de su poder soberano, al proyecto de Ley de Régimen Presupuestario enviado por el Poder Ejecutivo.

Más recientemente, el FMI ha exigido la eliminación de la Ley General de Educación recién aprobada, como condición para no suspender de nuevo su Programa con Nicaragua; esta Ley permitiría por primera vez al país alcanzar entre 2009 y 2010 el equivalente al 6% del PIB para el Gasto Público en Educación, mientras Honduras alcanzó el 7% del PIB en 2001, y Bolivia lo hizo en 2003. Sin esta Ley, no será posible alcanzar el cumplimiento de los ODM y las metas nacionales en materia de educación.

Cada vez mas, la Asamblea Nacional se limita, por puro formulismo (la aprobacion por parte de la Asamblea es una formalidad que todavia el FMI no logra obviar), a aprobar las Leyes exigidas por el FMI (la prensa las denomina "las leyes del FMI"), sin poder modificar siquiera la redacción de los proyectos de Ley que el Gobierno ha negociado en total secreto y a "puertas cerradas" con el FMI.

2) ¿Por qué? ¿Qué pretende conseguir el FMI con estas condiciones?

Esta es una pregunta difícil de responder de manera simple. Supuestamente, el objetivo del FMI es apoyar a países con problemas de balanza de pagos para que puedan corregir dichos problemas sin necesidad tener de aplicar drásticas medidas recesivas (aquí se nota el origen keynesiano de la idea que dio origen al FMI).

Pero obviamente, dichas condicionalidades guardan muy poco vinculo con este objetivo, si es que alguno. Joseph Stiglitz, el Premio Nóbel de Economía que fue Jefe de Asesores Económicos del Presidente Clinton en EEUU y Vice Presidente del Banco Mundial, proporciona otra visión del FMI fundada en su propia experiencia. Lo muestra como una agencia muy influida por la visión y los enfoques del Departamento del Tesoro norteamericano, y a este ultimo como una institución colocada por completo al servicio de lo que el denomina "la comunidad financiera y de negocios".

Quizá esta fuerte identificación con las "sensibilidades" de la comunidad financiera y de negocios a nivel global podría explicar mejor el énfasis del FMI en la severa restricción del gasto del gobierno destinado al cumplimiento de las responsabilidades fundamentales de este (Educación, Salud, Vivienda, Agua Potable y Saneamiento, etc.), con el propósito de generar excedentes financieros destinados a validar la "santidad de los contratos de crédito" (esta expresión es del FMI), en este caso los “sagrados” títulos de deuda publica en manos de inversionistas privados, y a fortalecer la acumulación de reservas monetarias internacionales, a costa de los fondos públicos, para dar una señal de "fortaleza de la moneda" y de estabilidad a los citados "inversionistas".

En Nicaragua, la prioridad absoluta otorgada al servicio de la deuda pública (gran parte de origen fraudulento) obedece a que el FMI considera que es indispensable subordinar toda la política económica y social, en un país tan pobre como el nuestro, al desarrollo de un mercado de títulos de deuda pública, lo cual exige generar una elevada credibilidad en dichos títulos, lo que a su vez demanda que las obligaciones derivadas de estos se paguen cumplidamente, y a cualquier costo. Por supuesto, esto resulta muy adecuado a los intereses de los “inversionistas” tenedores de estos títulos.

Quizá la visión del señor Stiglitz permita entender también las preocupaciones del FMI acerca de las posibles medidas regulatorias orientadas a limitar el ejercicio del poder monopolico de las compañías petroleras, que están obteniendo beneficios exagerados en medio de la crisis. Como sea, el país pierde la mas mínima soberanía fiscal, e incluso regulatoria, y la condicionalidad amenaza con afectar inclusive a la propia Constitución Política de la Republica, lo cual establecería un precedente funesto, y gravísimo.

3) ¿Qué consecuencias tienen estas condiciones sobre la población nicaragüense?

El país no puede determinar por si mismo como afrontar problemas básicos que cualquier país, como tal, necesita resolver, tales como la determinación de las prioridades fundamentales hacia las cuales orientar los recursos nacionales, porque el FMI establece por si y ante si estas prioridades, demanera que salen fuertemente afectadas prioridades de primer orden como la inversión en Educación, Salud, Vivienda, mantenimiento de los caminos rurales y otras prioridades fundamentales; el régimen de descentralización política del Estado que el país desea darse, y la forma de financiamiento de dicha descentralización; y el marco regulatorio que necesita establecer.

El primer costo que se paga es que nos quedamos sin país, sin la capacidad de adoptar por nosotros mismos, decisiones nacionales básicas. La democracia se convierte en una falacia. Las decisiones fundamentales para nuestro país y su futuro, no se adoptan a través de los procesos democráticos y deliberativos que resultan consustanciales a la democracia, sino que las impone un organismo internacional cuya estructura de poder es absolutamente antidemocrática y cuya burocracia no esta en lo absoluto obligada a rendir cuentas a los millones de seres humanos afectados por ellas.

Cualquier gobierno electo se vera forzado a convertirse en un mero administrador de estas políticas, porque el país ha perdido la más mínima posibilidad de elegir entre opciones y visiones de política diferentes, sino que tiene que someterse, sin alternativa, a una opción única.

El país no puede adoptar decisiones tan básicas como aumentar los salarios de maestros y trabajadores de la salud, que son míseros, para comenzar a superar el enorme rezago que padecen, so pena de verse sometido a costosas sanciones financieras por parte de los donantes que respaldan la condicionalidad del FMI (mientras expresan su deseo porque se cumplan los
ODM).

4) ¿Qué debería hacer el FMI para que sus políticas consiguieran acabar realmente con la pobreza?

El FMI por definición, no tiene como objetivo acabar con la pobreza.

Por ello, en el mejor de los casos, el FMI debería limitarse a asegurar que no se produjesen desequilibrios fiscales inmanejables, lo cual se logra evitando que los déficit públicos se financien con emisión inorgánica de dinero o mediante endeudamiento insostenible, pero nada mas, permitiendo que el país por si mismo, a través de procesos abiertos, democráticos y participativos, determine su propia política de desarrollo y de reducción de las enormes desigualdades que lo caracterizan.

Supuestamente, las “estrategias de reducción de la pobreza” de la pobreza debieron formularse así. Sin embargo, en la práctica estas estrategias deben adecuarse, por completo, al marco de condicionalidad macroeconómica y estructural pre-establecida por los organismos financieros multilaterales, el FMI y el Banco Mundial, las cuales no están sujetas a ningún proceso nacional (ni internacional) democrático y deliberativo, y cuyo foco y prioridad está lejos de ser el cumplimiento de los ODM.

Por lo demás, los propios documentos de las “Estrategias de Reducción de la Pobreza” deben todavía ser sometidos a la revisión y aprobación de los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial, los cuales tienen la potestad para demandar cambios parciales o totales en las mismos, so pena de comprometer el financiamiento asociado al Programa.

Esta modificacion por parte del FMI y el BM de Estrategias consensuadas nacionalmente, no es nada rara:

"En Armenia, un grupo de economistas locales participó estrechamente con el Ministerio de economía para producir su propio marco macroeconómicopara el PRSP. Estos cálculos reconocían la importancia del crecimiento,pero también de la equidad, y por ello establecían objetivos en ambos rubros. Así se incluyó en la primera versión del PRSP, pero cuando en mayo de 2003 se publicó una segunda versión este marco previamente acordado había desaparecido sin ninguna explicación, a favor de las cifras acordadas con el FMI en el Programa de Crecimiento y Reducción de laPobreza (PRGF). A pesar de que el hecho fue denunciado a los Directoriosdel Banco Mundial y del FMI, dicha reclamación no fue atendida" (OXFAM INTERMON Y CARITAS: FMI, 60 ANOS DE VIAJE A NINGUNA PARTE).

Las propias decisiones y políticas en campos fundamentales para la “estrategia de reducción de la pobreza” y el futuro de los países, como la educación, la salud, la política de descentralización, la administración de los servicios públicos y otras reformas clave, quedan sujetas a la condicionalidad, tanto de los préstamos sectoriales, como a la condicionalidad global de los organismos multilaterales. Los países desarrollados le han dado poderes exagerados y abusivos al FMI, y ciertamente, no para asegurar el cumplimiento de los ODM.

5) Hace unos meses, a Nicaragua se le condonó gran parte de su deuda externa ¿Cómo es posible que esto no haya beneficiado a la población?

El alivio más reciente de deuda sólo ha significado una reducción muy pequeña en el servicio de la deuda externa, y no está claro cual será el destino de los recursos liberados. Esto se decidirá en secreto entre el Gobierno de Nicaragua y el FMI. El Alivio más importante ha sido el recibido en el marco de la Iniciativa HIPC el cual ha significado la reducción en el servicio de la deuda externa desde el 51% de los ingresos fiscales en 1994-1998 a menos del 9% de dichos ingresos en la actualidad, mientras al mismo nivel de los ingresos fiscales se duplicaba entre los dos periodos.

Asimismo, el país continua manteniendo niveles de cooperación externa que se colocan entre los mas altos del mundo (si no el mas alto, como % del PIB). No obstante, el Gasto Social Percápita del país es apenas la mitad del de Bolivia y Honduras, los otros países HIPC de la región. Que ha ocurrido?

En el caso de Nicaragua, el servicio de la deuda publica se constituye, además del carácter insuficiente y regresivo de la carga tributaria, en el principal obstáculo para que el país pueda destinar los recursos requeridos a la inversión en capital y desarrollo humano.

En la década de los 90, en efecto, el crecimiento del gasto publico social en efecto se vio drásticamente restringido por el volumen que alcanzó el servicio de la deuda externa, el cual llegó a absorber en promedio el 51% de los ingresos fiscales. El servicio de la deuda externa ejerció una restricción fundamental, principalmente sobre la disponibilidad de los recursos internos para financiar el gasto social.

En lo que va de la presente década, mientras que el Servicio de la Deuda Externa ha llegado a absorber menos del 9% de los ingresos fiscales del Gobierno - lo cual significa que se han liberado importantes recursos fiscales del pago de dicha deuda, en comparación con el período precedente - es el Servicio de la Deuda Interna el que se ha convertido en el obstáculo fundamental para poder destinar el monto de recursos que sería requerido a la inversión en la niñez.

El Servicio de la Deuda Interna alcanzó niveles muy reducidos en el período pre-HIPC, pero en la década presente se disparó a niveles que alcanzaron los US$ 367.5 Millones en 2003 y US$ 354.2 Millones en 2004, equivalentes, como ya se ha visto, al 46.3% y al 39.5% de los Ingresos Tributarios, respectivamente. En contraste, el Servicio de la Deuda Externa que alcanzó, en el periodo pre-HIPC (1994-98), un promedio de US$ 287.5 Millones (la parte de dicho servicio financiada con recursos propios absorbió en promedio el 51% de los ingresos fiscales en dicho periodo), como resultado de dicha Iniciativa recientemente se redujo a solo US$ 87 Millones (y absorbió menos del 9% de los Ingresos Fiscales).

El resultado fue que, mientras en la década de los 90 Nicaragua no pudo invertir en capital humano por la desmedida carga que representaba el servicio de la deuda externa, tampoco en la década presente el país ha estado en condiciones de comenzar a invertir lo que necesitaría para comenzar a remontar su enorme rezago social, debido a que los recursos fiscales liberados por la Iniciativa HIPC del pago de la deuda externa se han destinado a cubrir el desmedido aumento en el servicio de la deuda interna y las transferencias al Banco Central.

Todo el análisis precedente confirma que el cumplimiento de los Objetivos del Milenio y las metas nacionales en estos campos fundamentales, no se podrán cumplir si no se avanza hacia la reestructuración a fondo de la onerosa Deuda Interna, y si no efectúa reformas en el sistema tributario que tornen a este en uno más eficiente - en términos de su aptitud para proveer al Estado con recursos más adecuados para el cumplimiento de sus responsabilidades -, y mucho menos regresivo. Esto requiere a su vez que el país recupere márgenes básicos de soberanía fiscal y regulatoria.

imprimir    enviar   corregir