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Los días 15 y 16 de agosto de 2006, activistas contra la deuda, funcionarios públicos y académicos se reunieron para participar en un seminario auspiciado por ILDIS en Quito, con la finalidad de discutir experiencias exitosas en materia de reducción de la deuda por parte de algunos países deudores, contraponiéndolos a las experiencias de otros países que continuaron pagando una deuda externa, que con frecuencia debe considerarse como insostenible e ilegítima. El objetivo del seminario fue reunir buenas prácticas e identificar elementos de una estrategia exitosa para reducir la deuda externa soberana.

En un aspecto positivo, se presentaron las experiencias de Nigeria (2005) y Argentina (2004) por parte de Jaime Delgadillo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Alejandro Vanoli, en representación del think tank "Grupo Fenix" de Argentina, respectivamente. Filomeno Santa Ana, coordinador de "Acción para la Reforma Económica" en Manila presentó las experiencias negativas de Filipinas, que nunca se enfrentó seriamente a los acreedores en lo referente al alivio de la deuda más allá del plan Brady en la década del ‘80. Los participantes, en su mayoría ecuatorianos, sumaron las experiencias de Ecuador con una estrategia para pagar la deuda a cualquier costo, desde que el país se vio inmerso en una crisis financiera en 1999.

A continuación se presenta una síntesis de los cuatro casos discutidos y de las principales lecciones aprendidas a través de dichas experiencias históricas.

Elementos de una estrategia exitosa:

• Los países deben negociar a partir de una situación de cesación de pago.
Mientras los países no demuestren por la vía de los hechos que son incapaces y no tienen intenciones de pagar la deuda, los acreedores no estarán preparados a otorgar concesiones. Nigeria limitó a US$1.000 millones al año sus pagos a los miembros del Club de París. No obstante, se cumplió fielmente con los reclamos realizados por acreedores multilaterales y comerciales. Esta estrategia de “cesación de pagos selectiva” ya indicaba que el país apuntaría a una reducción por parte sus acreedores del Club de París, los cuales mantenían el 80% del total de los reclamos. En la actualidad, los acreedores del Club de París están siendo abordados para que concedan una reducción de sus reclamos de conformidad con la “cláusula de tratamiento comparable” del acuerdo del Club de París con acreedores oficiales.

De forma comparable, Argentina no logró obtener ningún alivio de la deuda de parte de los tenedores de bonos previo a declararse en cesación de pagos en el año 2001.

• Los países deben contar con estructuras internas sólidas para las negociaciones.
Nigeria creó la Oficina de Gestión de la Deuda en el año 2000. Esta oficina habría de convertirse en un actor fundamental del lado nigeriano durante las negociaciones. Con anterioridad, la responsabilidad por la deuda externa, sus registros, pagos y estrategias de negociación se habían repartido entre una multiplicidad de instituciones.

• Los deudores deben poner en orden su propia casa para poder mejorar su credibilidad en las negociaciones internacionales.
En el año 2004, Nigeria inició un proceso de auditoría interna. El mismo consistió en escrutar las operaciones y procedimientos de manejo de la deuda. Teniendo en cuenta la imagen extremadamente pobre de las instituciones nigerianas en aquel entonces, la auditoría se encargó a la Oficina de Auditoría de Sudáfrica, lo cual no solo contribuyó sustancialmente a la calidad de los resultados sino también a la respetabilidad del proceso. Una medida importante adoptada por el gobierno nigeriano en el frente fiscal fue el establecimiento de una cuenta para el “exceso de crudo” con la finalidad de captar ingresos presupuestarios de forma transparente. Además, por primera vez en la historia, la publicación de asignaciones de ingresos y pagos por parte del gobierno central a los gobiernos estatales mejoró la posición de Nigeria en las negociaciones, debido a que permitió a los ciudadanos comunes – al menos en teoría – hacer un seguimiento de dichos flujos financieros, los cuales constituyen tradicionalmente un caldo de cultivo para la corrupción interna.

La creación de instituciones creíbles para luchar contra la corrupción y los espectaculares arrestos de personas que tuvieron lugar en Nigeria han acentuado la credibilidad del gobierno. Las acciones enérgicas por parte de los deudores pueden incluso tener repercusiones positivas entre los acreedores. Se ha informado que el gobierno de Prodi presentó un proyecto de ley para investigar el papel desempeñado por los bancos italianos en el proceso de la venta de bonos argentinos; de esta forma se rinde tributo al hecho de que pequeños inversores italianos se vieron particularmente involucrados con los tan citados documentos argentinos, a diferencia de inversores por ejemplo de Francia y el Reino Unido.

• Los deudores deben encontrar un “padrino” del lado acreedor, que habrá de respaldar sus esfuerzos en instancias críticas.
En el caso de Nigeria, el gobierno británico de mano del prestigio personal del ministro Gordon Brown fue el encargado de asumir este papel. Al brindar desde apoyo técnico hasta apoyo político, los británicos fueron instrumentales en lo que refiere a superar el estancamiento con el Club de París. Argentina no contó con tan deliberado apoyo.

• Los deudores deben demostrar que no van por un almuerzo gratis sino que están ofreciendo un acuerdo justo para los acreedores.
Si bien en un principio la quita del 75% fue criticada ferozmente por las organizaciones acreedoras, la misma resultó finalmente aceptada por la mayoría de los tenedores de bonos argentinos. Estos obviamente tenían preferencia por un acuerdo que les otorgara cierta seguridad con respecto al pago efectivo del 25% (es decir, su conversión en documentos oficiales verosímiles). Nigeria logró un avance cuando dejó claro que pondría a disposición sus ingresos petroleros adicionales para alcanzar un acuerdo.

• No debe existir solamente una única oferta final. Los deudores pueden llevar a los acreedores a aceptar concesiones, si comienzan por presentar demandas firmes, las cuales se encuentran preparados a utilizar como prenda en sus negociaciones. Argentina definió su postura central en la propuesta de Dubai del año 2003. Como era de esperarse, la misma recibió un rechazo generalizado por parte de los acreedores. Luego, el gobierno declaró que la propuesta de Dubai no sería sustancialmente alterada; posteriormente, cedió en algunas cuestiones menores, lo cual permitió que en líneas generales la propuesta pudieran verse como un arreglo aceptable.

De forma comparable, el gobierno nigeriano sugirió al Club de París una recompra a precios de mercado, lo cual no habría sido sustancialmente diferente de lo que se convirtió más adelante en el acuerdo final. Sin embargo, la propuesta – que se filtró informalmente durante las Reuniones de Primavera del Banco Mundial/FMI de 2004, sirvió para facilitar una solución que habría de ignorar formalmente los procedimientos propios del Club de París y colocaría de esta forma al Club en el lugar de una institución cuestionable. Frente a este escenario, los miembros del Club accedieron luego a un perfil cuantitativo amplio de la propuesta, si bien hasta entonces habían sostenido que Nigeria no calificaría para una condonación parcial, especialmente teniendo en cuenta su ubicación como octavo país exportador de crudo del mundo.

• Los Parlamentos pueden desempeñar un papel clave si participan activamente en la estrategia de negociación del país. Particularmente, pueden fortalecer la posición del gobierno al evitar legalmente cualquier retroceso.
La "Ley Cerrojo" de Argentina prohibió al gobierno mejorar la oferta final realizada a los tenedores de bonos. Si bien la ley no fue realmente aprobada contra la voluntad del gobierno de Kirchner, sacó a los negociadores del gobierno de la hoguera de los acreedores. En Nigeria, el parlamento desempeñó un papel comparable al limitar los montos que el gobierno podría adjudicar al servicio de la deuda con los acreedores del Club de París. Además, algunos parlamentarios prominentes desempeñaron un papel activo en lo referente a explicar la estrategia de deuda de Nigeria a los acreedores clave.

Por el contrario, los miembros del Congreso en Ecuador nunca se preocuparon por abordar de forma más intrínseca al problema de la deuda externa; conocidos por su fuerte inclinación hacia una política clientelista, se limitaron en gran medida a asegurar el financiamiento para sus respectivos electorados.

• La opinión pública no es insignificante.
En Argentina, el 85-90% del público respaldó una estrategia de cesación de pagos. Esto se asocia con el sufrimiento padecido por enormes sectores de la población más pobre debido a las estrategias económicas fallidas del gobierno de Menem y administraciones interinas posteriores, en las cuales la deuda externa constituyó un elemento paradigmático. El gobierno de Kirchner tuvo éxito en profundizar este sentimiento y convertirlo en apoyo popular para su estrategia. Los debates públicos en torno a la deuda externa en Nigeria no fueron tan claros, pero se orientaron básicamente en la misma dirección.

De esta forma, los gobiernos se encuentran bien asesorados para explicar sus estrategias al gran público en casa y buscar apoyo afuera.

Decisiones parlamentarias

• Los países deben desarrollar una política económica sólida más allá de las tradicionales recetas de las IFI, para no depender de su asesoramiento ni tampoco de su financiamiento.
Argentina experimentó una recuperación económica desde el 2002, formulando varias políticas “heterodoxas” que fueron rechazadas por el FMI, como controles de capital, tipos de cambio múltiple, tarifas bajas sostenidas para servicios públicos, niveles altos sostenidos del gasto público y otras. La recuperación económica desencadenada por la propia política argentina constituye un elemento crucial para incrementar su poder a nivel interno en la negociación sin encontrarse limitada por condicionalidades asociadas con los programas del FMI.

De forma menos confrontativa, el programa nigeriano NEEDS también contó con el potencial político de una estrategia "casera" del mismo estilo, la cual contribuyó a fortalecer la postura del gobierno tanto a nivel nacional como en las negociaciones.

Elementos de los fracasos:

• Un gobierno débil a nivel interno no será capaz de hacer frente a los acreedores
En Filipinas algunos sectores del gobierno en la década del ’90 sugirieron un accionar más enérgico frente al alivio de la deuda, en parte relacionado con la legitimidad cuestionable de las deudas generadas a partir de proyectos como la central nuclear de Bata’an. Sin embargo, el presidente Aquino se preocupó por asegurar el apoyo internacional contra la oposición de izquierda y de extrema derecha a nivel interno y de esta forma no estuvo preparado para romper la calma con los acreedores. Paradójicamente, esto se presentó como un esfuerzo por asegurar la entrada sostenida de moneda fuerte en un momento en el que no se registraba entrada alguna.

• Los padrinos pueden ser nocivos
En Filipinas, el gobierno de Estados Unidos desempeñó un papel muy enérgico en momentos en que se consideraba una estrategia de deuda más vigorosa. A diferencia del papel constructivo desempeñado por el Reino Unido en Nigeria (ver arriba), la influencia ejercida por Estados Unidos disuadió al gobierno filipino de adoptar medidas más firmes.

• La integridad y ambiciones personales de los negociadores de la deuda son cuestiones que puede socavar la postura adoptada por un país deudor.
En Filipinas los funcionarios de finanzas y del Banco Central se encontraban estrechamente vinculados con el capital financiero nacional e internacional.
Y contaban con la misma visión del mundo, formación y cultura que sus contrapartes del lado de los acreedores.

Acerca de Ecuador se informó que las personas que negociaron con los acreedores (bilaterales) eran candidatos probables a ser contratados por las IFIs y otras prestigiosas instituciones que ofrecen buenas remuneraciones y se encuentran controladas por los acreedores del país. Por lo tanto, su compromiso personal en lo referente a asumir una postura firme ante los acreedores era limitado. Los participantes en la conferencia exigieron y de hecho ya ha sido discutido en algunos países, que se debería prohibir a los negociadores aceptar trabajos con las IFI por un período de, digamos ,10 años. No obstante, aún no se han registrado intentos serios por implementar tales restricciones en ninguna parte.

Un caso excepcional de personal de una IFI que pasa a ocupar posiciones clave del lado deudor ha sido la de la Ministra de Finanzas de Nigeria, Ngozi Okonjo-Iweala, una ex alta funcionaria del Banco Mundial que utilizó su prestigio en las instituciones con sede en Washington para reunir apoyo tanto técnico como político para la estrategia de su país.

Más generalmente, no debe subestimarse la influencia ejercida por la hegemonía de los puntos de vista de los acreedores en la formación de economistas y del personal que trabaja en las oficinas de gestión de la deuda alrededor del mundo. Los altos funcionarios a menudo reciben su capacitación en Estados Unidos o en otros grandes países acreedores y de esta forma tienden a no cuestionar la legitimidad de las estrategias para el pago de la deuda.

Un elemento que no es exactamente estratégico

• Las funciones de las IFI en el manejo de la deuda no son siempre claras, sino que reflejan la multiplicidad de papeles desempeñados por las instituciones frente a los países endeudados.
En el proceso HIPC, las IFI tienden a exagerar los ingresos de los deudores, a modo de reducir el monto necesario de alivio de la deuda, del cual las propias instituciones tienen que suministrar una parte importante. En los países discutidos durante la conferencia, las evaluaciones realizadas por las IFI también tendieron a estar orientadas por intereses aunque con un enfoque mucho menos claro:

El FMI brindó un panorama muy positivo con respecto a las expectativas generales de crecimiento para Argentina en los próximos años, colocándolas en un 4%, mientras que el crecimiento promedio anual en los últimos 60 años fue de un 2%. Esto obviamente estaba orientado a hacer que el canje propuesto resultara más aceptable para los acreedores, puesto que deberían asumir que el pago de los reclamos restantes sería mucho más seguro. Sin embargo, esto tuvo consecuencias en lo referente a la sostenibilidad del programa stand-by entre el Fondo y Argentina, lo cual condujo finalmente a su cancelación por parte del gobierno de Kirchner.

Artículo con aportes de Filomeno Santa Ana, Alejandro Vanoli y Jaime Delgadillo. Publicado originalmente en el boletín Debt-Watch de Eurodad.

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