Fuente:
Citizens' Network on Essential Services
Nancy Alexander
Viernes 08/12/2006
Un nuevo Programa piloto de Desarrollo Subnacional (DSN) del Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional (CFI) ha proyectado la adjudicación de US$800 millones durante un período de tres años (del 2007 al 2009). El Banco otorgó préstamos por US$2.800 millones para proyectos de infraestructura a nivel subnacional en el año fiscal 2005, pero el Convenio Constitutivo de la institución ha impedido que se otorguen los créditos directamente a las entidades subnacionales. El programa está dirigido a países de mediano ingreso como Brasil, China, India, México, Polonia, Rusia y Sudáfrica.
El Banco otorgó préstamos por US$2.800 millones para proyectos de infraestructura a nivel subnacional en el año fiscal 2005, pero el Convenio Constitutivo de la institución ha impedido que se otorguen los créditos directamente a las entidades subnacionales. El Convenio estipula que los gobiernos nacionales deben proporcionar una garantía soberana o su equivalente para un préstamo a nivel subnacional. Muchos gobiernos nacionales no apoyan el suministro de garantías soberanas como algo deseable o viable.
El Banco considera que las limitaciones a su actividad crediticia a nivel subnacional constituyen un gran obstáculo para el establecimiento de asociaciones público-privadas (APP), especialmente para infraestructura. Además impiden que el Banco profundice su trabajo en materia de descentralización, aún cuando el Banco destinó US$5.000 millones para apoyar las reformas de descentralización en los años fiscales 2004 y 2005.
Programa Piloto del año 2003
En 2003, como experimento para otorgar préstamos a entidades subnacionales sin garantías soberanas, el Grupo del Banco creó el Fondo Municipal de la CFI, que ofrecía US$100 millones en apoyo financiero para las entidades subnacionales que catalizaran inversiones por una suma de US$570 millones.
Programa Piloto del año 2006
El 1º de julio de 2006 se lanzó un programa de desarrollo subnacional (DSN) de mayor cuantía (US$ 800 millones) para ampliar esta iniciativa y ofrecer garantías y préstamos (principalmente en moneda local) a concentrarse en tres tipos de entidades que se dediquen al suministro o financiamiento de servicios: gobiernos locales, empresas de servicios públicos e instituciones de financiamiento para el desarrollo. El programa DSN podría contar con un fondo para asistencia técnica al cual los donantes sería de esperar que contribuyeran con aportes. Alternativamente, se podría administrar la asistencia a través del Servicio de Asesoría sobre Infraestructura Público-Privada (PPIAF, por sus siglas en inglés), un consorcio de múltiples donantes con sede en el Banco Mundial.
La CFI asumirá todos los riesgos por el programa DSN
Gobernabilidad
Para administrar el programa, el Banco Mundial y la CFI crearon un departamento conjunto. El jefe de la Unidad de DSN rinde cuentas ante el Vicepresidente de Infraestructura del Banco y ante el Vicepresidente de Industrias de la CFI. Los proyectos serán aprobados por el Directorio Ejecutivo de la CFI. Una futura opción implica la creación por parte del Banco Mundial de una institución de desarrollo subnacional gestionada por su propia gerencia y personal.
Por último, el Banco puede crear una nueva entidad legal, tal como la AIF, dedicada a la actividad crediticia a nivel subnacional para esquivar así el problema legal planteado por su Convenio Constitutivo.
El programa sigue el procedimiento de la CFI el cual implica buscar consentimiento del gobierno nacional para otorgar préstamos a nivel subnacional sobre una base de no-objeción, con anterioridad a que la propuesta de préstamo sea enviada al Directorio Ejecutivo para su aprobación.
DSN entre donantes y acreedores
Cada banco de desarrollo tiene la capacidad de otorgar préstamos a sus subsoberanos, incluyendo el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), el Banco Asiático de Desarrollo (desde agosto de 2005) y el Banco Interamericano de Desarrollo (desde marzo de 2006). Muchos organismos bilaterales también cuentan con esta capacidad, incluyendo la Autoridad de Crédito para el Desarrollo de USAID, el KfW de Alemania y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD).
Servicios para el DSN
Asistencia Técnica:
* Desarrollo de políticas y capacidades
* Desarrollo del mercado ascendente
* Facilitación del proyecto
Apoyo Financiero:
* Influencia en mercados financieros privados a nivel local
* Uso de garantías y derivados
* Préstamos (moneda local)
Elegibilidad de las Empresas de Servicios Públicos
Para calificar para el financiamiento proporcionado por el programa de DSN, las empresas de servicios públicos habrían de tener que operar en base a principios comerciales, independientemente del apoyo suministrado por el gobierno nacional.
Capacidad de Pago
El Banco Mundial considera su compromiso con las entidades subnacionales como una forma de contribuir a mejorar sus calificaciones crediticias, de modo que puedan contraer préstamos en mercados de capital tanto locales como extranjeros. Para lograr este objetivo, las entidades subnacionales deben volverse financieramente autónomas, recaudando suficientes impuestos y tarifas (por ejemplo, tarifas a los usuarios para el suministro de servicios básicos) y disminuyendo la dependencia de los gobiernos centrales para cubrir sus gastos. El Banco promueve Leyes de Responsabilidad Fiscal para regir la deuda subnacional las cuales requieren un equilibrio del presupuesto por parte de las entidades subnacionales. Para alcanzar este equilibrio, muchas entidades subnacionales (como sucede con los gobiernos centrales) asumen niveles cada vez más altos de obligaciones contingentes (extra-presupuestarias) .
Países Clientes
El programa se encuentra dirigido a países de mediano ingreso. De hecho, el Banco Mundial ha efectuado un análisis en profundidad del potencial para el DSN en Brasil, China, India, México, Polonia, Rusia y Sudáfrica. No obstante, no excluirá a los países de bajo ingreso. La asistencia técnica para calificar para el financiamiento del programa de DSN sería suministrada en la forma de donaciones. El programa espera suministrar 40-50 donaciones por año durante los años fiscales 2007-2009 para ayudar a las entidades subnacionales a mejorar su desempeño fiscal y gestión económica.
Según Aldo Caliari del Center of Concern, el programa plantea inquietudes acerca de su potencial para alentar una mayor privatización y altos niveles de endeudamiento de las entidades subnacionales. No queda claro si es que a pesar de la ausencia de una garantía del gobierno nacional, esta garantía no tendrá que ser suministrada en el caso de incumplimiento de pago (por ejemplo, la asistencia crediticia directa por parte del sector privado a las provincias argentinas debió ser asumida por el Gobierno Nacional luego de la crisis de 2001). Otras inquietudes han sido planteadas por el hecho de que algunos de los TLC que están siendo negociados en la actualidad, tal como el de Colombia-Estados Unidos, hacen que las reglas que protegen a los inversores extranjeros se apliquen no solo a la deuda soberana, sino también a la deuda soberana a nivel subnacional. (Por una explicación de los problemas planteados por estas reglas, verificar http://www.coc.org/index.fpl/1267/article/2493.html y http://www.coc.org/index.fpl/1267/article/3781.html)
II. Brasil: Criterios para contraer préstamos a nivel subnacional
(Fuente: Banco Mundial, Estrategia de Asistencia al País (EAP) Informe de Avance para los años fiscales 2004 a 2007, 8 de mayo de 2006, p. 11)
Algunos criterios para otorgar préstamos a estados:
* Salud fiscal. Un fuerte desempeño fiscal y financiero según lo demostrado de conformidad con la Ley de Responsabilidad Fiscal y con los acuerdos de reprogramación de la deuda con el gobierno federal. Los proyectos pertinentes deben incluirse en el PPA del estado (la estrategia de desarrollo nacional “Un Brasil de Todos”) y presupuestarse.
* Compromiso con reformas: “Los estados deben haber demostrado su compromiso con una agenda clara, inequívoca e inalterable de reformas, claramente elaborada en el PPA, y el proyecto propuesto debe desempeñar un papel claro e inequívoco para alcanzar los objetivos de desarrollo centrales del estado”.
* Impacto en la gestión del sector público. El estado debe haber demostrado su compromiso con la creación de capacidad institucional en el sector público y con la eficiencia y transparencia en el gasto del sector público y el proyecto propuesto debería contribuir a abordar dichos objetivos
* Impacto en el crecimiento sostenible. Se debe otorgar prioridad a aquellos proyectos que tengan un impacto directo sobre el crecimiento sostenible, preferentemente en el contexto del desarrollo regional.
* Niveles de pobreza y el impacto de las intervenciones propuestas.
Criterios adicionales para otorgar préstamos a las municipalidades:
* Agrupamiento. En respuesta a la solicitud del gobierno y para asegurar a las economías un alcance en materia de preparación y supervisión, todos los proyectos municipales deberían agruparse en un consorcio o paquete regional. La estructura legal (y financiera, en caso de ser pertinente) para la disposición de este agrupamiento debería ser clara.
* Intervención estratégica. El compromiso del Banco debe concentrarse en la competitividad y el crecimiento de la municipalidad y en mejorar el desempeño fiscal, la gestión municipal y cuestiones económicamente cruciales, tales como el manejo de tierras. Las inversiones específicas deben introducirse y sustentar estos objetivos de mayor nivel.
* Los préstamos deben otorgarse en moneda local siempre que resulte apropiado y siempre que haya sido acordado entre la municipalidad y el gobierno federal.
Los gobiernos subnacionales deben cumplir con las exigencias de la Ley de Responsabilidad Fiscal brasileña. Los estados más ricos del Sur y del Sureste se encuentran muy seriamente endeudados mientras que los estados más pobres del Norte y Nordeste tienen una mayor capacidad para solicitar préstamos. El Banco acaba de aprobar un préstamo a nivel subnacional para el estado de Minas Gerais que no había logrado cumplir dos de las cinco reglas dentro de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
Ejemplos de clientes clave:
India. India cuenta con una estructura de gobierno en tres niveles que comprende el centro, 28 estados y aproximadamente 2700 órganos urbanos locales, de los cuales solo 50 tienen la suficiente capacidad de pago para acceder a los mercados de capital locales. Los gastos en servicios esenciales representan el 12% del PBI a nivel subnacional, del cual solo el 62% se encuentra cubierto por fuentes de ingreso propias.
Brasil. Brasil cuenta con 25 estados y más de 5.500 municipalidades. Ninguno de los gobiernos subnacionales cuenta con calificaciones en moneda local o extranjera. Hay 267 empresas públicas de suministro de agua, saneamiento y alcantarillado, y solo 2 (Sabesp y Sanepar) cuentan con calificaciones en moneda local y extranjera. De las empresas de servicios públicos en el sector de la electricidad, tres (Cemig, Cesp y Copel) cuentan con calificaciones en moneda local y han tenido acceso al mercado de capital local. Dos de estas empresas (Cemig y Copel) cuentan con calificaciones en moneda extranjera y han tenido acceso a los mercados de capital internacionales.
Filipinas. Entre las 1.600 Unidades de Gobierno Local (UGL) que consisten en cuatro niveles (provincias, ciudades, municipalidades y barangays), 435 UGL cuentan con calificaciones crediticias preliminares de las cuales 19 tienen calificaciones crediticias finales de la Compañía de Garantías de UGL.
|
