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Del 26 al 27 de noviembre Eurodad, Latindadd y Afrodad fueron invitados a participar en la primera reunión de un grupo de trabajo internacional conformado por UNESCO con la finalidad de explorar formas de promover un uso mucho mayor de los canjes de deuda así como buenas prácticas en tales operaciones. Esta primera reunión congregó a una serie de funcionarios gubernamentales incluyendo desde naciones acreedoras y deudoras hasta expertos en temas de educación, representantes de bancos multilaterales de desarrollo y expertos de la sociedad civil.

Los canjes de deuda (o conversiones) tienen lugar cuando un gobierno acreedor y un gobierno deudor llegan a un acuerdo para cancelar una parte, o la totalidad, de una deuda a cambio de inversiones en un sector y/o proyectos(s) convenidos mutuamente. La iniciativa contó con el apoyo así como con la asistencia del Ministro de Educación argentino y el gobierno español. Un eje particular del evento fue cómo las operaciones de conversión de deuda podrían llegar a respaldar los objetivos de Educación para Todos. Esta primera reunión congregó a una serie de funcionarios gubernamentales incluyendo desde naciones acreedores y deudoras hasta expertos en temas de educación, representantes de bancos multilaterales de desarrollo y expertos de la sociedad civil.

A nivel general se estuvo de acuerdo en que los canjes de deuda “están poniéndose de moda nuevamente”, con gobiernos acreedores y deudores que se expresan cada vez más a favor de dichas operaciones, en particular en el caso de países que han quedado hasta ahora excluidos de las iniciativas internacionales para el alivio de la deuda. España concluyó recientemente, varios “canjes” con Ecuador (US$50 millones), Nicaragua (US$38,9 millones) y El Salvador (US$10 millones), entre otros. Alemania e Indonesia también llegaron a un acuerdo para canjear US$25,6 millones por inversiones en el sector social, la mitad de las cuales fueron realizadas en el sector educativo. La premisa básica durante el transcurso de todo el evento fue que para los países en desarrollo resultaba necesario tanto invertir en educación como reducir la deuda. Por lo tanto, ¿cómo se podría fortalecer el empleo de este instrumento para fomentar estos objetivos?

Sin embargo, se plantearon varias inquietudes con respecto a dichas operaciones de canje. Las mismas se pueden agrupar ampliamente bajo diferentes encabezados:

Sostenibilidad: varios participantes expresaron su preocupación acerca de la sostenibilidad de las conversiones de deuda en el largo plazo. Por ejemplo, un país se podría volver dependiente de los recursos liberados a través de dichos convenios para la inversión en un sector determinado. Esto resulta potencialmente nocivo debido a que las conversiones constituyen por naturaleza inyecciones de fondos adicionales a corto plazo. Se debe por lo tanto prestar atención para garantizar que los canjes de deuda complementen los planes nacionales para el desarrollo de sistemas educativos sostenibles en el largo plazo (ver a continuación).

Coherencia: los canjes de deuda deben ser absolutamente consistentes con los planes nacionales de desarrollo. El Ministro de Educación argentino reveló que hubo ejemplos en el pasado de canjes de deuda por educación que no incluyeron la participación del Ministerio de Educación del país deudor. El representante de El Salvador habló muy bien de la operación de canje de su país con España, destacando que el acuerdo fue absolutamente consistente con el plan de educación 2021 del país. El mismo sugirió que un país deudor debe contar con una estrategia sectorial a largo plazo que se encuentre vigente como precondición necesaria en caso de llegar a implementarse este tipo de conversiones.

Transparencia: de acuerdo con convenios de canje de deuda “convencionales”, los recursos son transferidos a una cuenta especial (el fondo de contrapartida). Muchos participantes resaltaron la importancia de la transparencia y la rendición de cuentas en el manejo del fondo de contrapartida así como de de mecanismos diáfanos para la participación de la sociedad civil en lo que respecta a garantizar que los fondos sean bien empleados. Un buen modelo para el manejo de los fondos de contrapartida es el que incluye la conformación de comisiones tripartitas con representantes del gobierno deudor y acreedor y grupos de la sociedad civil a nivel local.

Carga administrativa y coordinación entre donantes: dado los montos relativamente pequeños de que se trata, los canjes de deuda representan una pesada carga administrativa sobre los a menudo sobrecargados gobiernos de países deudores. Es necesario alcanzar primero toda una serie de acuerdos y negociaciones políticas de alto nivel antes de poder llegar a resolver detalles a nivel técnico y operativo a niveles inferiores. Eurodad sugirió que los donantes podrían llegar a ayudar en este proceso al “agruparse” para acordar simultáneamente los canjes de deuda para un país (o países) determinado(s). La totalidad de los fondos provenientes de varios donantes podrían ser transferidos a un fondo de contrapartida individual para efectuarse los gastos convenidos mutuamente. Esto contaría con la clara ventaja de liberar mayores volúmenes de financiamiento al tiempo que se requiere un solo sistema de gestión y registro. En caso de existir la voluntad política, esto puede llegar a realizarse, sostuvo Eurodad. En 1992, Polonia se benefició con el mayor fondo de contrapartida de toda la historia de los canjes de deuda por desarrollo. Cinco acreedores apoyaron simultáneamente un canje a favor del país (Francia, Italia, Suecia, Suiza, y Estados Unidos) en el marco de un acuerdo del Club de París. La inversión total a realizarse en proyectos medioambientales a través del canje del “EcoFund” será de US$545 millones hasta el año 2010.

Adicionalidad: de forma positiva, tanto los representantes de países acreedores y deudores como la sociedad civil plantearon inquietudes en torno al tema de la adicionalidad. Se expresó preocupación con respecto a que las conversiones de deuda pudieran llegar a suplir una mayor Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) por parte de los donantes (lo cual efectivamente significaría que otros países pobres pagaran por estos canjes de deuda). Al mismo tiempo, los gobiernos deudores podrían utilizar los recursos liberados a través de estos convenios para reemplazar las inversiones que habrían debido de otra forma realizar con sus propios fondos. Por lo tanto, esto no se traduciría en una inversión adicional para el sector educativo. Si bien existen dificultades metodológicas para evaluar la adicionalidad de cualquier operación de cancelación de deuda, los participantes estuvieron de acuerdo en que deberían fijarse ciertos lineamientos o parámetros de referencia para determinar la adicionalidad de las conversiones de deuda y asegurar que las mismas sean todo lo complementarias y eficaces que puedan llegar a ser.

Condicionalidad: se destacó que se habían registrado casos en el pasado en donde las conversiones de deuda habían sido utilizadas para imponer condicionalidades de política sobre los países beneficiarios tales como la privatización de sectores o industrias clave, o habían sido ligadas a la compra de bienes y servicios en el país acreedor. Esto fue rechazado por la abrumadora mayoría de los participantes. Se observó que España había modificado recientemente su política en este tema y ya no ligaría sus canjes a condiciones ni obligaría a los países deudores a comprar productos a las empresas españolas.

Ilegitimidad: Eurodad y Latindadd plantearon la cuestión de la legitimidad de los créditos “canjeados”. En muchos casos, los préstamos en cuestión podrían tener un origen odioso o ilegítimo. La preocupación es que los donantes continuarán presentando a los canjes como un acto de buena voluntad cuando en algunos casos los préstamos fueron otorgados a gobiernos antidemocráticos por razones políticas y no fueron empleados para ningún objetivo útil al desarrollo. Estas deudas deben ser naturalmente canceladas pero los acreedores deben reconocer explícitamente la responsabilidad compartida en tales instancias.

Selectividad: el representante de Filipinas subrayó la preocupación con respecto a que Japón mantenga el 70% de la cartera de AOD del país y que este haya preferido tradicionalmente suministrar nuevos fondos en lugar de involucrarse en convenios prolijos y técnicos de canje de deuda. Teniendo en cuenta estas consideraciones, uno podría además advertir por qué algunos deudores también podrían preferir este camino. No obstante, esto plantea una cuestión muy importante. ¿Quién decide cuál o cuáles son los países “elegibles” para los canjes de deuda y de qué monto de deuda debería tratarse el convenio? ¿Existen lineamientos internacionales claros sobre esto? Eurodad expresó preocupación acerca de que la ausencia de criterios claros a este respecto deja la puerta abierta a decisiones políticamente motivadas: algunos países son estratégicamente más importantes y pueden por lo tanto llegar a beneficiarse con tales medidas al tiempo que otros son dejados de lado. Esto subraya la necesidad de establecer criterios y lineamientos claros sobre la pregunta crítica de “quién decide”.

Durante la reunión, los canjes de deuda se presentaron como una buena alternativa frente a la Iniciativa HIPC (Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados) y los marcos de la MDRI (Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral) debido a que ofrecen el potencial para otorgar condonaciones sustanciales de deuda a una lista mucho más larga de países de mediano y bajo ingreso que no resultan elegibles para recibir un alivio de la deuda de acuerdo con las iniciativas HIPC y MDRI. Pero, ¿en qué medida los canjes de deuda representan realmente la “solución alternativa”? Esto resulta dudoso. Según un nuevo estudio de Latindadd sobre 40 operaciones de conversión de deuda alrededor del mundo, el volumen total de los montos de deuda considerados solamente asciende a US$5.000 millones. A nivel global, la deuda de los países en desarrollo supera la suma de US$ 2.6 billones. Además, los canjes de deuda han sido aplicados de forma arrolladora a la deuda bilateral. La deuda bilateral solo representa el 18% de la deuda de los países en desarrollo, mientras que el resto está conformado por deudas multilaterales (17%) y deudas comerciales privadas (65%). En términos de porcentaje, las sumas relativamente inferiores involucradas significan que las conversiones no deberían considerarse de ninguna forma como la bala mágica o la solución alternativa a la crisis de la deuda. Eurodad presionó a los Bancos Interamericano y Africano de Desarrollo acerca de su futura participación en estos tipos de operaciones. Varios otros participantes estuvieron de acuerdo en que resultaba una buena idea pero no se recibió ninguna respuesta firme al respecto.

¿Y ahora qué? Dado el alto perfil del grupo encabezado por el Ministro de Educación argentino, se espera que este grupo pueda actuar como una palanca importante en lo que refiere a impulsar la participación y un mayor compromiso político en el tema de los canjes de deuda, particularmente en apoyo a los objetivos de Educación para Todos. Además, España sugirió que también aspiraba a colocarse al frente de los esfuerzos internacionales por promover un empleo más profundo de este instrumento. En España, una nueva ley sobre deuda externa incluye disposiciones para canjes de deuda de hasta US$1.200 millones, comentó el representante español. Por último, se expresó la necesidad de contar con un ámbito central para cotejar otros estudios de caso, el cual debería servir como base útil para la evaluación, la divulgación de buenas prácticas y la elaboración de principios clave. Es de esperar que en el transcurso de los próximos seis meses se desarrolle un sitio web destinado a cotejar y difundir este tipo de información.

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