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El FMI debería implementar un sistema de votación por mayoría doble que requiera alcanzar dos mayorías por separado – una basada en el criterio "un país, un voto" y la otra en las cuotas ponderadas económicamente – para la toma de cualquier decisión. Este documento describe dicho sistema como uno de mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país, reflejándose así los dos componentes del enfoque sugerido.

Resumen ejecutivo

A modo de mejorar su legitimidad y eficacia, el Fondo Monetario Internacional (FMI) debe considerar nuevas propuestas de reforma. El actual sistema de votación basado en ponderaciones desiguales deja a los miembros más débiles en considerable desventaja en lo que refiere a tomar decisiones. En consecuencia, el FMI se enfrenta a una mayor pérdida de confianza y a la desvinculación por parte de países miembros. Una reformulación para el cálculo de cuotas incluso en caso de estar acompañada por un aumento de los votos básicos, expone a los países en desarrollo al riesgo de reducir aun más su influencia en la toma de decisiones. Más bien, el FMI debería implementar un sistema de votación por mayoría doble que requiera alcanzar dos mayorías por separado – una basada en el criterio "un país, un voto" y la otra en las cuotas ponderadas económicamente – para la toma de cualquier decisión. Este documento describe dicho sistema como uno de mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país, reflejándose así los dos componentes del enfoque sugerido.

Las reformas deben otorgar poder a aquellos que son dejados al margen por el sistema existente y deben incorporar controles frente al abuso de poder. No obstante, para poder registrar avances, no deberían eliminar la capacidad de los actuales detentadores del poder de cuidar sus intereses a través de la tradicional ponderación del voto. Al aceptar las realidades políticas inherentes a las relaciones entre los países, las reformas incrementales pueden llegar a otorgar una mayor voz a los países en desarrollo sin por ello afectar la adjudicación de cuotas.

Una mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país aumentará la influencia de los países en desarrollo en la toma de decisiones mediante la creación de una situación en la que podrán formar coaliciones con países afines. El mayor diálogo que esto generaría entre los miembros y los incentivos que habrá de crear para la formación de consenso derivarán en decisiones más estables y efectivas. Este documento aborda los temas que enfrentan al FMI y al concepto de las mayorías dobles, y también ofrece formas para implementar dicho sistema con la finalidad de aumentar la eficacia y la legitimidad del FMI. El modelo que proponemos para el FMI resulta igualmente aplicable a otras instituciones internacionales que cuentan con un sistema de votación ponderada.

Resumen de recomendaciones:

1. El FMI debería instituir un sistema de mayoría doble tanto a nivel de la Junta de Gobernadores como del Directorio Ejecutivo. Las decisiones requerirían las mayorías necesarias tanto del número de miembros del FMI como de sus votos ponderados.

2. Los umbrales de decisión deberían ser iguales para ambos tipos de mayorías. Las decisiones por mayoría simple requerirían entonces la aprobación por parte de más del 50% de los votos ponderados y más del 50% de los miembros. Las decisiones por mayoría calificada requerirían ya sea un 70% u 85% tanto de votos ponderados como de los miembros.

3. En el Directorio Ejecutivo, para cada decisión un Director Ejecutivo deberá emitir votos por su circunscripción en base a la suma de los votos ponderados de los miembros de la circunscripción y la suma del número de miembros de la circunscripción.

4. El Directorio Ejecutivo debería comprometerse inmediatamente a seguir este procedimiento al tiempo que las modificaciones necesarias al convenio constitutivo son aprobadas por parte de los miembros del Fondo.

5. Este cambio en materia de estructura de votación debería acompañarse de otros cambios en la gobernabilidad del FMI, que incluyan una mayor transparencia en las discusiones y decisiones del Directorio Ejecutivo, reformas a la estructura del directorio y a la responsabilidad de los Directores Ejecutivos, así como la implementación de un proceso transparente y basado en méritos para la selección del Director Gerente.

Introducción

La toma de decisiones en muchas instituciones internacionales se caracteriza por las marcadas diferencias en lo referente al poder que detentan los diferentes miembros sobre los votos. El uso de la votación ponderada que otorga a algunos países miembros un mayor peso que a otros en las decisiones provoca un serio déficit democrático, dado que con frecuencia aquellos que resultan más afectados por los resultados son los que en efecto tienen el menor derecho a opinar sobre los mismos. Cuando la distribución de votos refleja el desempeño económico, los países desarrollados son los que mantienen una mayor influencia sobre la toma de decisiones y controlan la agenda de la institución. Esto puede conducir a políticas que no cuentan con el apoyo de los países más pobres, socavando de este modo la legitimidad de las acciones de la institución.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha iniciado una serie de reformas que según algunos habrán de disminuir estas diferencias en materia de poder. Sin embargo, las reformas propuestas, en caso de implementarse según se está discutiendo en la actualidad, resultarán en realidad regresivas para los intereses de los países en desarrollo. Alterar la fórmula para calcular las cuotas utilizando las propuestas presentadas por Estados Unidos y la UE al tiempo que se triplican los votos básicos produciría en realidad un debilitamiento de las acciones con derecho a voto de los países en desarrollo. El FMI está perdiendo su legitimidad como genuina institución internacional debido a que no logra proporcionar suficiente control sobre el proceso de toma de decisiones a los países en desarrollo.

Por lo tanto, para reducir el déficit democrático se requiere de un cambio fundamental en el debate en torno a la reforma de la gobernabilidad. Algunos desean que la votación ponderada sea reemplazada por el denominado sistema westfaliano de “un país, un voto”, pero una proposición tan arrolladora nunca ganará suficiente apoyo como para ser implementada. Cualquier reforma para resultar exitosa debe seguir un enfoque más incremental y considerar las realidades políticas. Es improbable que los países ricos, que consideran que su potencial económico debería estar representado en la forma en que se adoptan las decisiones en las instituciones que rigen la estabilidad económica y monetaria mundial, permitan que su poder se vea fuertemente disminuido.

Dada la situación en la que se encuentra hoy en día el FMI, existen tres resultados posibles. En primer lugar, la opción de no hacer nada implica el riesgo de una mayor pérdida de confianza y desvinculación por parte de cierta cantidad de países miembros. La segunda opción consiste en reformar la institución mediante un juego al todo o nada en lo que respecta a la reforma de cuotas; un proceso potencialmente regresivo, que fomenta el disenso y cuenta con pocas probabilidades de éxito al tiempo que tampoco es probable que logre un cambio significativo en materia de relaciones de poder. Tercero, la implementación de un sistema de votación por mayoría doble. Solo una mayoría doble cuenta con la posibilidad de ser aceptada por países de mediano y bajo ingreso que desean contar con mayor poder y por los países más ricos que pretenden no perder demasiado poder.

Este concepto de utilizar mayorías múltiples no es nuevo, y ya lo utilizan varios organismos encargados de tomar decisiones con la finalidad de equilibrar opiniones de diferentes consistencias. Consideramos que un sistema de mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país que requiere una mayoría de países para apoyar las decisiones junto con una mayoría de votos ponderados, puede ser utilizado en el FMI para equilibrar de forma efectiva los intereses contrapuestos durante la etapa actual del proceso de reforma institucional. Dicho sistema de mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país, que implica un equilibrio de los principios económicos y westfalianos, aumentaría en efecto la voz de los países en desarrollo y mejoraría la toma de decisiones por consenso en el Fondo, al tiempo que mantendría la oportunidad para que aquellos que detentan la mayoría de votos ponderados expresen sus intereses. Si bien una mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país podría no atender todos los problemas que enfrentan las instituciones internacionales – tales como los temas centrales de política económica en las relaciones internacionales – brinda efectivamente un punto de partida alternativo a partir del cual lanzar otras reformas que resulten necesarias.

En primer lugar exploramos la necesidad de un cambio fundamental en el debate, describimos el contexto en el que se encuentra el FMI y esbozamos por qué las actuales propuestas de reforma no lograrán alcanzar sus objetivos. Luego discutimos el concepto de mayorías múltiples en la toma de decisiones y brindamos ejemplos sobre su uso en otras instituciones. Por último, exploramos cómo un sistema de mayoría doble en virtud de la ponderación y la votación por país, que permita a los países desarrollados mantener sus votos ponderados al tiempo que otorga mayor poder a los países en desarrollo para que tengan una mayor incidencia en las decisiones que los afectan críticamente, podría funcionar en el FMI, y propusimos una forma de implementarlo.

Conclusión

Las instituciones internacionales siempre han enfrentado desafíos difíciles en lo que refiere a su diseño organizacional. Resulta muy difícil manejar la representatividad de un grupo diverso de estados miembros – incluyendo centros bancarios off-shore en pequeñas islas, países en desarrollo pobres y muy poblados, potencias emergentes mundiales y economías industriales – en base a normas simples aplicadas a la toma de decisiones. Para reflejar mejor los intereses de todos los países miembros y asegurar su capacidad para participar plena y equitativamente, las organizaciones internacionales necesitan mecanismos más evolucionados para la toma de decisiones.

En el caso del FMI, queda claro que el método de la fórmula para el cálculo de cuotas es una herramienta ineficaz. No solo está sobrecargado con diferentes funciones, sino que la fórmula para el cálculo de cuotas por sí misma no puede equilibrar las exigencias contrapuestas en materia de representación. Esto ha derivado en un déficit democrático en la estructura del Fondo y ha contribuido a reducir la legitimidad de una institución que debería suministrar bienes públicos globales.

La reforma integral en materia de gobernabilidad del FMI no resulta posible sin el apoyo de los actuales detentadores del poder, lo cual complica la búsqueda de una forma ideal de representar democráticamente a los estados miembros de la institución. Como un paso hacia una estructura más democrática y un empoderamiento de voces que durante largo tiempo han sido silenciadas en lo que refiere a la gobernabilidad del sistema económico mundial, un sistema de mayoría doble cuenta con la mejor chance de tener éxito.

Las deficiencias en la gobernabilidad del FMI se extienden más allá de normas justas para tomar decisiones y de la fórmula para el cálculo de cuotas. Las tentativas de reforma, si se pretende crear una institución que sea tanto eficaz como responsable, deberán abordar no solo los derechos de voto de los países, sino también la estructura y procedimientos del directorio ejecutivo, la transparencia de los procesos de toma de decisiones, la sobrecarga de cuotas con demasiadas funciones, y el método para la selección del director gerente. Una reforma generalizada constituye la única forma de sacar provecho de las sinergias que se pueden crear mediante la equidad, la transparencia y la rendición de cuentas.

*** Ver texto completo (en inglés) ***

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