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Los impactos fiscales de la liberalización comercial representan un importante aspecto que, hace relativamente poco tiempo, se empezó a poner de relieve. El Consenso de Monterrey (2002), con su llamado a alcanzar "Coherencia y consistencia entre los sistemas comercial, financiero y monetario internacional", establece sin duda una pauta a seguir en la elaboración de políticas en los dos ámbitos de esta relación: el comercial y el fiscal.

Este trabajo fue presentado en el Seminario Taller "Política fiscal en el nuevo escenario político y económico de América Latina", organizado por CEDLA. Esta actividad tuvo lugar en La Paz, Bolivia, el 14 de Marzo de 2007.

El Center of Concern ha venido promoviendo activamente esfuerzos de la sociedad civil que trabaja tanto en el área de comercio, como en el área de finanzas, para examinar las consecuencias concretas que pueden tener las políticas de comercio y de finanzas y para hacer un análisis integral de ambas políticas. Vista en profundidad, esta visión integral tiene que traer consecuencias importantes en el diseño de políticas en el área comercial y financiera. La idea de este análisis, sin embargo, no es meramente académica. El propósito es evaluar si realmente se está pensando en una política comercial que va a tener un impacto positivo sobre el área financiera, y viceversa. El tema de esta ponencia es específicamente la politica fiscal, qué tipo de reglas fiscales se deben definir para mejor apoyar el comercio, tras de qué tipo de políticas comerciales unilaterales es necesario estar para mejor sostener el ingreso fiscal, etc. Este es un ejercicio que da para mucho.

El aspecto del ingreso a largo plazo

Dentro del modelo neoliberal, que predica las ganancias de largo plazo de la liberalización comercial y de inversiones a través de mayor crecimiento del PBI, no hay cuestión que, incluso si hay impactos fiscales negativos en el corto plazo, la liberalización va a llevar a compensarlos y, eventualmente, a mayores ingresos fiscales derivados del crecimiento de la actividad económica que sirve de base a la imposición.

Las negociaciones de TLCs de diversa índole tienden a ser dirigidas por la suposición de que las consecuencias financieras de la liberalización de comercio e inversiones va a ser un mayor ingreso a través de mayores exportaciones y la atracción de Inversión Extranjera Directa (IED).

Este tipo de análisis lleva, por ejemplo, a que incluso se recomiende la toma de préstamos para financiar los ajustes a las finanzas públicas que pueden ser necesarios cuando se liberaliza el comercio. Para aplicar este ajuste, que se considera temporal, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha lanzado hace tres años un instrumento, el Mecanismo de Integración Comercial. De inicio, este Mecanismo no contemplaba la pérdida de ingresos fiscales entre sus supuestos, no de manera explícita, pero en una reformulación que se hizo recientemente, en el marco de la discusión sobre "Ayuda para el comercio", se explicitó este supuesto. El Mecanismo de Integración Comercial sería, entonces, una política que permitiría a los países tomar o aumentar una línea de crédito que ya hayan tomado para financiar ajustes fiscales, es decir las pérdidas fiscales ocasionadas por la liberalización comercial.

Sin embargo, con excepción de ciertas lineas de crédito como el Programa de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza - PRGF, por su sigla en inglés - (o la Línea de Crédito para Emergencias y Desastres Naturales, ENDA, irrelevante para el supuesto de reformas fiscales), las líneas de crédito del FMI no son concesionales, o sea que se debe pagar una tasa similar, o muy cercana, a la del mercado; entonces la propuesta, básicamente, es tomar deuda para subsanar lo que se considera un ajuste temporario en la balanza de pagos. Esto sólo tiene sentido de ser cierto que la liberalización llevará a un mayor crecimiento, por ende facilitando la devolución del préstamo. Pero el apoyo de esta proposición en la realidad está, hasta el día de hoy, en duda. Varios estudios han mostrado que no hay una relación sistemática entre el nivel promedio de barreras arancelarias y no arancelarias de un país y su crecimiento económico. (Malhotra, K. 2004) De manera similar, la evidencia no apoya la afirmación de que mayor inversión extranjera directa lleva a mayor crecimiento. (Milberg 1999; UNCTAD 2003, 76) Y el mismo vínculo entre liberalización de inversiones y mayor IED – o inversión, a secas - no está exento de cuestionamientos.

Entonces, estos datos son importantes a la hora de evaluar los posibles impactos de largo plazo en el ingreso fiscal.

El aspecto del ingreso a corto plazo

Ahora, los impactos más inmediatos y de corto plazo, están relativamente bien establecidos, y son aceptados incluso por aquellos que defienden los beneficios de la liberalización comercial.

Los impactos fiscales negativos de la liberalización han recibido renovada atención en los últimos años y los países en desarrollo se han quejado de que la presión para liberalizar los pone en el dilema de, o caer en incumplimiento de compromisos comerciales, o alimentar deficits fiscales insostenibles (eventualmente alimentando una mayor deuda pública). Paradigmático es el caso que Argentina llevó ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) a fines de los ’90 para que se le permitiera imponer un impuesto que consideraba necesario bajo las condiciones de su acuerdo con el FMI.

Es importante tener en mente que, para los países de bajos ingresos, impuestos relacionados al comercio son una importante fuente de ingreso que normalmente disminuye cuando liberalizan. (WTO 2003; Wise and Gallagher 2006)

Si bien aquellos que defienden los beneficios de la liberalización comercial argumentan que las pérdidas son menores, un equipo de investigadores ha revelado que "las pérdidas tarifarias para los países en desarrollo podría sobrepasar los beneficios por un factor de cuatro". Lo que se peor, estas pérdidas no se reportan en las discusiones de las ganancias comerciales porque en los ejercicios de modelaje se asume que los balances fiscales de los gobiernos son fijos, es decir, las pérdidas en ingreso arancelario serán compensadas por otros impuestos. (Wise and Gallagher 2006:3) Estos mismos investigadores citan a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés) que ha mostrado que las pérdidas tarifarias solamente tomando en cuenta NAMA – el acuerdo de tarifas para bienes industriales que se está negociando en la OMC dentro de la Ronda de Doha — podrían alcanzar los 63,400 millones de dólares.

Con este trasfondo, también se argumenta que las pérdidas fiscales no deberían ser un obstáculo para liberalizar ya que se pueden recuperar recurriendo a otros impuestos. Por ejemplo, ésta ha sido la posición del FMI. (WTO 2003) En especial, el FMI recomienda el reemplazo del ingreso estableciendo impuestos al valor agregado y a las ventas. Pero esta solución, ¿es posible?.

La capacidad de los países de bajos ingresos para recuperar pérdidas del ingreso es limitada. El recurso a otros impuestos, tales como los esquemas de I.V.A., requieren de mayor capacidad administrativa que muchos países no tienen, y tienen consecuencias negativas para la distribución del ingreso. (Economic Commission for Africa 2004) Un estudio del 2002, revisando un panel de 84 países entre 1970 y 1998, concluye que países de bajos y medianos ingresos han experimentado menores ingresos fiscales como resultado de una caída del ingreso y los aranceles comerciales, con características estructurales justificando esta caída (Khattry 2002).

Más recientemente, investigadores del FMI han admitido la realidad de los problemas prácticos de recuperar pérdidas de ingreso derivadas del comercio. Este estudio, revisando un panel de información de 125 países concluye que países de medianos ingresos habían recuperado entre 35 y 55 centavos por dólar de ingreso de impuestos de comercio perdidos, mientras que países de ingresos bajos no habían recobrado básicamente nada. (Baunsgaard and Keen, 2004) Sin embargo, en vez de impulsar al FMI a repensar su consejo sobre la liberalización, la reacción general a estos hallazgos ha sido recomendar mayor cautela en el diseño de reformas impositivas que deben acompañar la reforma comercial.

Ampliando en cuanto a los impactos distributivos, un estudio conducido por Stiglitz y Emran (2005) señala que el consenso general sobre las virtudes de reemplazar el ingreso de impuestos de comercio con impuestos al consumo interno no tiene en cuenta la estructura de países en desarrollo. Cuanto mayor el sector de la economía informal, mayores los costos de bienestar que tal política va a ocasionar al incrementar las distorsiones intersectoriales entre sector formal e informal. (Stiglitz and Emran 2005, 600)

La liberalización de inversiones también trae consecuencias fiscales negativas. Una manera comúnmente entendida en que esto ocurre es a través del fenómeno de competencia fiscal. El costo de las estrategias que se basan en menos imposición para atraer la IED puede bien superar los beneficios esperados de tales flujos de inversión. Los costos se asocian a: 1) la pérdida de ingreso para el gobierno receptor (Morisset y otros 2001, 94); y 2) la dificultad de administrar de manera efectiva tales esquemas, especialmente en países en desarrollo (Id., 95).

Tampoco se debe subestimar el impacto de prácticas tales como la transferencia de precios. La transferencia de precios se asocia con la creciente internacionalización de las transferencias transfronterizas de bienes, servicios, know-how, tecnología y propiedad intelectual entre compañías "madres" y filiales. Si bien el objetivo de los acuerdos marco de transferencia de precios es promover ingresos fiscales razonables para todos los países involucrados, éste está lejos de ser el caso más común. Así, la transferencia de precios tiene efectos directos en los ingresos fiscales de los países receptores y emisores. (UNCTAD 1999, 3) Medidas prominentes que pueden reducir el daño causado por la transferencia de precios son ciertos requisitos de desempeño, típicamente prohibidos en procesos de liberalización de inversiones (ver, por ejemplo, Tang 2003) Ciertamente, dos medidas claves para reducir la posibilidad de esta práctica son los requisitos de compra nacional y balance de divisas, ambos prohibidos en el marco del tratado TRIMS (inversiones relacionadas con el comercio) de la OMC.

Es quizás en el área de servicios, sin embargo, donde se ven los mayores problemas para impedir la transferencia de precios. La complejidad de las transacciones de servicios, la relativa novedad e innovación que registran y la dificultad para valuar sus distintos componentes, puede poner en jaque a agencias de control. Este es el caso incluso en los países más avanzados (Financial Times, 2006) y, por ende, con mayor razón representa un problema en países en vías de desarrollo, dadas sus dificultades para regular tales actividades. Una encuesta de UNCTAD reveló que 41 por ciento de los países en desarrollo no trataban servicios en sus regulaciones de transferencia de precio, directrices y requisitos administrativos. (UNCTAD 1999, 29)

En general, varios estudios han puntualizado que el ineludible resultado de la libre movilidad de capitales tiende a ser una mayor dificultad para gravar con impuestos el capital, y el consiguiente aumento del peso de impuestos al consumo y a los salarios en el ingreso fiscal total. (IDB 2004, 7) Estas tendencias no son únicas a los países en desarrollo y se han comprobado en los mismos países de la OCDE (Id.) pero es en los primeros que se manifiestan con mayor intensidad, debido a que las dificultades y defectos de la infraestructura de control sobre capitales móviles son, obviamente, mayores.

Es importante notar que el Banco Mundial y el FMI también alientan a niveles de imposición más bajos dentro de sus paquetes de medidas recomendados para mejorar el clima de inversiones y, de esa manera, atraer IED e impulsar las exportaciones. La hipótesis parece ser que un nivel de tributación más bajo sobre las ganancias de exportaciones es una precondición para incrementar las exportaciones, sin la cual la inversión necesaria para la producción para exportaciones no tendría lugar. Al mismo tiempo esto incrementaría la IED interesada en exportar. Desde una perspectiva de crecimiento y acumulación de capital cabe preguntarse, por supuesto, ¿en qué medida es beneficioso el incremento de las exportaciones cuyo ingreso no se puede apropiar domésticamente?.

Un ejemplo de la evaluación del clima de inversiones realizada por el Banco Mundial es el Informe Anual "Haciendo Negocios", publicado desde el 2004, conteniendo un ranking de economías de acuerdo a la "facilidad para hacer negocios". Los gobiernos se desesperan por subir en ese ranking porque suponen que cuanto más alto estén más inversión extranjera va a buscar al país, y se ha visto que el ranking tiene realmente un impacto en lograr que los países introduzcan reformas. Con respecto al tema fiscal, el índice de gravámenes impositivos es uno de los estándares que se toman en cuenta en los indicadores de "Haciendo Negocios", y uno de los tres elementos que se consideran dentro de este item es que cuanto menor sea la gravación impositiva sobre las empresas más arriba en el ranking estará el país. Al igual que los otros indicadores, este aplica a todos los países por igual, sin importar el perfil impositivo de cada caso (o la eficiencia del uso de recursos públicos), lo cual vuelve al indicador realmente indefendible.

Es importante explicar el rol de agencias como el Banco y el FMI porque muestra que la liberalización de inversiones no solamente viene a través de los tratados, sino también a través de las condiciones impuestas o por la presión que surge de rankings creados por actores externos al país y que generan una percepción de que se puede atraer más inversiones aplicando ciertas políticas (resultado que tampoco está avalado por la evidencia).

El aspecto del gasto

Al analizar el impacto fiscal de la liberalización, no es suficiente con analizar el aspecto ingreso, sino que también es necesario mirar al lado del gasto, y a los mayores gastos generados por la liberalización comercial.

Las demandas de una creciente carga regulatoria e institucional como parte de acuerdos de comercio se han mencionado como una fuente de erogaciones que se agrega a los golpeados presupuestos de países de bajos ingresos en vías de liberalizar. Una revisión ampliamente citada del impacto de nuevas reglas en los países en desarrollo estima los costos de cumplimiento con solo tres áreas: valuación de aduanas, Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) y medidas sanitarias/fitosanitarias, en alrededor de 150 millones de dólares por país. (Finger and Schuler 2000)

No solo que este estimado no incluye todas las reglas, sino que no incluye todos los costos que el gobierno necesita incurrir para modernizar sistemas de producción e infraestructura para que puedan responder a los requerimientos de una competencia más intensa. La toma de enormes "préstamos de competitividad" que han acompañado la firma de tratados de comercio en países como Costa Rica, Colombia y Perú, muestran el impacto en el gasto público para esta infraestructura.

El costo de provisión de servicios básicos por parte del Estado frente a la dislocación de las condiciones de empleo creada por la liberalización comercial, las desigualdades de cobertura motivadas por la liberalización de servicios o la adopción de protección de patentes, es relativamente poco estudiado, pero puede ser considerable, atento a lo puntualizado por algunos investigadores del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (Heuty 2004) Por ejemplo, el Estado debe absorber la carga de la dislocación de las condiciones de empleo que crea la liberalización comercial y la brecha que abre en el acceso a los servicios sociales para un sector de la población, así como las desigualdades de cobertura motivadas por la liberalización de servicios, y la provisión a sectores que quedan totalmente fuera de la cobertura del sistema, como se dice en inglés priced-out, por el aumento de precios. Al mismo tiempo, debido a la misma liberalización de servicios, el Estado ya no tiene la capacidad de recaudación y subsidio entre sectores que tenía cuando estaba a cargo de la provisión generalizada.

Finalmente, dentro de este capítulo del gasto, es importante mencionar las compras del gobierno. Estas compras es uno de los propuestos capítulos del ALCA. Asimismo es un segmento del tratado estándar que Estados Unidos promueve en sus negociaciones bilaterales. Y es, en lo que respecta a compras de servicios, una parte del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS). Disciplinas para liberalizar las compras del gobierno fueron también uno de los controvertidos "nuevos temas" que la Ronda de Doha impulsaba hasta que se dejaron a un lado después del colapso de Cancún. A nivel unilateral, la reforma del sistema de compras del gobierno es frecuentemente recomendada por el Banco y el FMI como condición para paquetes de ayuda financiera. Bajo el nombre de transparencia de las compras del gobierno, es frecuente que se recomienden disciplinas de liberalización (Tratamiento Nacional, por ejemplo).

La implementación de normas de Tratamiento Nacional en el ámbito de las compras del gobierno busca disciplinar las compras gubernamentales e impedir que el gobierno pueda asignar cuotas para dirigir una parte, o la totalidad, de su gasto a compañías locales. Si bien se puede observar cierto impacto positivo a nivel fiscal, porque tal vez la mayor competencia puede llevar a que haya precios más bajos en los bienes que se suministran al gobierno, también se debe tener en cuenta que la contratación de proveedores externos también representa un drenaje al fisco de fondos que podrían ser transferidos dentro de la economía nacional e incluso estar sujetos a gravamen en otra instancia, como parte de la ganancia de otros actores de la economía nacional.

Conclusión

Esta ponencia termina, entonces, con la recomendación de que los gobiernos revisen cuáles son las reglas de comercio — dentro de tratados o fuera de ellos — que les conviene aplicar, teniendo en mente los impactos que éstas van a generar al sistema fiscal. Es un ejercicio que no ocurre con frecuencia, especialmente porque requiere buena coordinación entre ministerios con distintas competencias, pero cuyos resultados podrían justificar con creces el esfuerzo.

Referencias

* Baunsgaard, Thomas and Michael Keen 2004. Tax Revenue and (or?) Trade Liberalization. Washington DC. Version of September 20.
* Economic Commission for Africa 2004. Economic Report on Africa 2004: "Unlocking Africa’s Trade Potential"
* Financial Times, 2005. Financial services companies face tax crackdown. August 3
* Finger and Schuler 2000. Implementation of Uruguay Round Commitments: The Development Challenge. The World Economy, 244, 4, 511-525.
* Heuty, Antoine 2004. Notes from presentation at "The Budget Woes of Developing Countries: Can They Afford More Trade Liberalization?" Panel Discussion organized by Heinrich Boell Foundation and the Center of Concern. Washington DC. April
* Inter-American Development Bank 2004. Integration and Trade in the Americas. Fiscal Impact of Trade Liberalization in the Americas. Periodic Note. Washington DC. January
* Khattry, Barsha and J. Mohan Rao 2002. Fiscal Faux Pas?: An Analysis of the Revenue Implications of Trade Liberalization. World Development, Vol. 30, No. 8, pp. 1431-1444.
* Malhotra, Kamal 2004. Trade, Growth, Poverty Reduction and Human Development: Some Linkages and Policy Implications. Paper prepared for the XVIII G-24 Technical Group Meeting, Geneva. March
* Milberg, William 1999. Foreign Direct Investment and Development: Balancing Costs and Benefits, in International Monetary and Financial Issues for the 1990s, (Sales No. E.99.II.D. 25) Volume XI. UNCTAD/GDS/MDPB/6
* Morisset, Jacques, Neda Pirnia, Louis Wells, Jr. and Nancy J. Allen 2001. Using Tax Incentivs to Compete for Foreign Investment. Are they Worth the Costs? Occasional Paper 15, Foreign Investment Advisory Service. Washington DC
* Stiglitz, Joseph and M. Shahe Emran 2005. Journal of Public Economics 29, pp. 599-623.
* Tang, Xiaobing 2003. Experience of Implementation of the WTO Agreement on Trade-Related Investment Measures. Difficulties and Challenges faced by Developing Countries.
* UNCTAD 2003. Trade Development Report
* UNCTAD 1999. Transfer Pricing. Series on issues in international investment agreements. United Nations. New York and Geneva.
* Wise, T. and Kevin Gallagher (2006). Doha Round and Developing Countries: Will the Doha deal do more harm than good ? RIS Policy Brief, No. 22, April
* WTO 2003. Liberalizing Trade and Safeguarding Public Revenues. Communication from the International Monetary Fund, WT/TF/COH/16, February 14

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