Supervisión y prevención de otro modo: Rol del FMI en cuestión
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Fuente: Latindadd
Oscar Ugarteche
Mar 31 Jul 2007

El FMI se encuentra asediado por al menos cuatro distintos horizontes derivados de la crisis de credibilidad creada por la crisis asiática y la Argentina, y por la crisis económica institucional de allí derivada. Para la sociedad civil del Sur Global la sobrevivencia del FMI y su utilidad están cuestionadas y su función puesta en interrogantes. Este informe reune dos capítulos de un extenso documento de trabajo elaborado por Oscar Ugarteche.

Los problemas institucionales del FMI

Al momento de la llegada a la reunión anual 2006 del FMI la institución estaba asediada por al menos cuatro distintos horizontes derivados de la crisis de credibilidad creada por la crisis asiática y la Argentina, y por la crisis económica institucional de allí derivada. Para la sociedad civil del Sur Global, la sobrevivencia del FMI está en cuestión, su utilidad está cuestionada y su función puesta en interrogantes.(1)

Cuando el FMI se creó en 1944, la idea era por una parte consolidar el poder de la potencia ganadora de la guerra y por otro evitar la repetición de una crisis económica como la de los años 30. Para lo primero, la unidad monetaria utilizada fue el dólar de Estados Unidos a una tasa de conversión fija a 35.70 dólares la onza. Con esto el dólar estadounidense se tornó en la moneda de reserva obligada y la unidad de medida del comercio internacional. Las leyes financieras de los Estados Unidos se convirtieron en las leyes utilizadas por todos y en general, el gran acreedor internacional, Estados Unidos, se volvió el accionista mayoritario del FMI haciendo de este un brazo más de su política internacional económica.

Para prevenir una crisis como la de los años 30 de una parte se comprometió a promover y salvaguardar políticas de libre cambio, financiar déficit comerciales súbitos causados por fuentes externas y prevenir que dichos elementos externos se internalizaran, financiando la balanza de pagos. Los tipos de cambio fijo establecían la relación entre las distintas economías.

Ese mundo terminó en agosto de 1971, con la firma del Tratado Smithsoniano, llamado así por haber tenido lugar la reunión monetaria en el Instituto Smithsoniano de Washington. En esa fecha, a las presiones de Francia de que Estados Unidos le diera lo que le debía en oro, por la conversión fija de 35.70 dólares la onza. Nixon se negó y propuso que el oro era libre de flotar y que los mercados monetarios serían los que determinarían el precio real de los tipos de cambio. Esto se hizo de espaldas al FMI creado en Washington y generó la muerte de llamado Tratado de Bretton Woods.

Luego el Fondo encontró una nueva razón de ser en la asesoría a gobiernos deudores en sus negociaciones con los gobiernos del G7 en el Club de París y con los banqueros, ante la imposibilidad de los banqueros de monitorear las políticas económicas de los deudores. Esa función la tomó en 1977 mientras el déficit de Estados Unidos comenzaba a crecer descontroladamente. Ante un sobre ajuste monetario en Estados Unidos en 1979, el FMI no hizo nada y los efectos que fueron el alza de la tasa de interés a niveles históricos de 1% en 1979 a 8.8% en reales en 1981 y la depresión de los precios de las materias primas, el Fondo calló.

Las consecuencias internacionales fueron devastadoras sobre todo para África pero también para América latina. La función del FMI durante los años 80 fue de una lado intentar que los déficit fiscales de los gobiernos deudores se cerraran y por otro lado, una política monetaria ajustada para evitar la inflación mientras se renegociaba la deuda. El efecto de la renegociación de la deuda en nueve rondas dio pie al "efecto escalera" donde el costo de la deuda comenzó a subir después de la tercera ronda de negociaciones mientras el saldo se mantenía estable.(2) Esto llevó al traslado de ahorro interno en forma masiva al exterior, induciendo una caída en las tasa de crecimiento, conocido el fenómeno como la "década perdida". En 1990 América latina debía más que en 1980 pero el costo de la deuda había aumentado sensiblemente en términos absolutos y Latinoamérica había traslado recursos anualmente al exterior. El objeto del ajuste era claramente mantener la tasa de crecimiento en las economías lideres a todo costo. Los déficit de Estados Unidos se mantuvieron y crecieron mientras el resto del mundo se ajustaba para financiarlos. En los años 90 esto tomó otro cariz porque el peso de Asia en la economía mundial creció y la de Estados Unidos disminuyó.(3) Los grandes acreedores mundiales son los países asiáticos y el gran deudor es Estados Unidos a inicios del siglo XXI. La solución al problema de la deuda de los años 90 fue parcial y en poco tiempo, la inestabilidad en las economías ahora llamadas emergentes se dejó ver. Desde México en 1994 hasta Argentina en el 2001, la suma de la inestabilidad generó problemas globales. Fue la segunda década perdida.

El FMI ante las crisis de los años 90 repitió las recetas de América Latina de los 80 y su credibilidad se fue debilitando. Cuando salió Stiglitz con las criticas contra el FMI ésta se remeció.(4) Luego vino la crisis de la banca en muchos de los países emergentes derivada de la contracción de créditos internacionales de corto plazo ante la crisis asiática, y eso condujo a corridas contra las monedas y también a craks. El FMI ni previó ni resolvió esto. Antes bien, acompañó por ejemplo a la Argentina(5) a mantener su tipo de cambio fijo luego de que el Brasil, principal socio comercial entonces, devaluará su moneda como efecto de su problema bancario interno. Luego el director de investigaciones del FMI(6) salió a decir que era una pena que el milagro se hubiera arruinado y peor aún la Oficina de Evaluación Externa del FMI(7) salió con un informe donde responsabilizaba al gobierno argentino de su problema, lavándose las manos institucionalmente de la crisis. Es decir, no solo dieron mal asesoramiento sino que encima se limpiaron de sus responsabilidades. La coerción, elemento central para la aplicación de las condicionalidades del FMI no existe en el informe del FMI sobre Argentina.

El segundo problema institucional es el señalado por Charles Dallara del Institute of International Finance (IIF) donde apunta a que el número de países que tienen dinero prestado del FMI se ha reducido de 21 a 6 entre 1998 y marzo del 2006.(8) Esto se refleja en una pérdida de ingresos que se reducen en un 80% entre el 2005 y el 2009, de 3.19 mil millones de dólares a 635 millones.(9) Esto se debe al pago adelantado que han efectuado los grandes deudores del FMI incluyendo Indonesia, Brasil y Argentina como señal de independencia en la formulación de política económica. Por primera vez el Fondo no puede pagar sus costos operativos de sus ingresos corrientes por intereses sobre préstamos. Los países que se han quedado colgados a los préstamos del Fondo son los más pobres que tienen algún esquema de reducción de deuda condicionada a las políticas del FMI (HIPC) o que han firmado un crédito atado al Poverty Reduction and Growth Facility. Se sabe que esto no brinda alivio sustantivo a nadie y en su lugar el Fondo inventó el Policy Support Instrument (PSI) en el 2005 en el que los países pobres altamente endeudados siguen esforzándose por llegar a cumplir metas a cambio de muy poco.(10)

El FMI se han tornado en el freno de la ayuda externa para el cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio advirtiendo sobre los peligros cambiarios de tener demasiada ayuda externa, recomendando que las ayudas externas entren a las reservas internacionales para que no generen inflación, advirtiendo sobre la capacidad de absorción de la economía, sobre el peligro de que surja la "enfermedad holandesa", y que los países más pobres vivan sobre todo de la ayuda externa en detrimento de su capacidad productiva interna, y sobre el impacto en el crecimiento de las importaciones por mayor consumo sin que las exportaciones crezcan.(11) Para ponerla en palabra de la Campaña de "Encójelo o Húndelo" (Shrink it or Sink it Campaign), el Fondo sufre una triple crisis: de legitimidad, de credibilidad y presupuestal, sin par en sus seis décadas de funcionamiento.(12)

¿Reforma del FMI o reforma de la arquitectura financiera internacional?

Después de las crisis de México, Asia, Rusia, Brasil y Argentina, ¿es necesario el Fondo? ¿Puede ser reformado? ¿Puede recuperar su credibilidad? Hay dos modos de considerar esta cuestión. ¿Reforma de qué?, debería ser la pregunta. Si el elemento que propuso la idea de reforma es el hecho de que ya no puede financiarse con tan pocos préstamos e ingresos por intereses, el tema es interno del FMI.

Si la cuestión radica en cómo recuperar la credibilidad internacional, el problema está en cómo recuperar un actor multilateral. La credibilidad fue perdida por no tener un mecanismo de voto transparente para elegir a los directores ejecutivos y mantener el pacto de caballeros de 1946, según el cual la presidencia del Banco Mundial pertenecía a los Estados Unidos mientras que la del FMI pertenecía a los europeos en el mundo post colonial. Esto no está escrito en ninguna parte, pero ha sido el modo de facto en que han funcionado las IFIs. Fue concebido como el club de los ricos en 1944, cuando Estados Unidos era casi el único acreedor y el resto del mundo – léase Europa y Japón– pedía prestado. En consecuencia, su poder de veto tenía sentido; el dinero le pertenecía en su mayor parte.

Sin embargo, en 2006 Estados Unidos es un deudor mundial líder; no tiene dinero sino deudas importantes, sobre todo con Asia pero también con América Latina y con cualquier economía superavitaria que tenga reservas en instrumentos en dólares estadounidenses: es decir, letras de tesorería. No obstante, retiene su poder de veto, que utiliza como herramienta de política exterior a fin de impedir el otorgamiento de préstamos a sus "enemigos" declarados, como Nicaragua en la década de 1980 o Cuba, por nombrar sólo dos. Se trata de un ejercicio de poder sin fundamento financiero real, dado que Estados Unidos es actualmente el principal deudor del mundo y que debe su dinero a países asiáticos y latinoamericanos – todos países que, con excepción de Japón, son menos desarrollados que Estados Unidos. El FMI conserva desde antaño el tamaño del PBI como el valor para medir los derechos de votación, y Estados Unidos sigue teniendo una economía muy importante, aunque el tamaño del PBI ya no refleja la capacidad financiera del país. Asimismo, se ha perdido credibilidad debido a que no ha podido soportar las presiones de las crisis generadas por su propio modelo de apertura de cuentas de capital en Asia o por su propio asesoramiento acerca de cómo administrar las tasas de cambio en diversas partes del mundo (ver la evaluación independiente más reciente sobre este tema, FMI 2006).

Paradójicamente, el subsecretario del Tesoro de Estados Unidos ha manifestado que el FMI debería cumplir su mandato original: "procurar la estabilidad financiera internacional y ajustar la balanza de pagos". El problema según Truman (2005), del Instituto de Economía Internacional (IIE, por sus siglas en inglés), estriba en que el FMI puede convertirse en una institución de desarrollo, que trabaje solamente con países de bajos ingresos, y perder su relevancia. Para que el FMI recupere su credibilidad y haga aquello que el subsecretario del Tesoro de Estados Unidos sugiere que necesita volver a hacer, la institución tendría que contar con influencia suficiente para presionar para el cierre de los déficit de Estados Unidos, así como lo hizo con el resto de los países, incluyendo a Gran Bretaña en 1977-78. El Fondo se ha vuelto débil e ineficiente. No afecta ni a Europa ni a Estadops Unidos ¿Podría rescatar a Estados Unidos en caso de una corrida en contra del dólar? No. En realidad, no puede rescatar a ningún mercado emergente importante en caso de una corrida cambiaria, como se vio en Argentina en 2001, en Asia en 1997 y en México en 1995. En todos estos casos la crisis se detuvo con la intervención directa de los Tesoros nacionales de los países grandes que financiaron una parte sustancial del rescate.

Truman sugiere que el Fondo debe reafirmar su papel central en la crisis internacional, incluyendo las actividades de préstamos a gran escala. Señala que en la década de 1970 nadie hablaba del elemento de riesgo moral (moral hazard) y que, dada la globalización financiera, hoy en día existe más necesidad que nunca de un prestamista de última instancia. La institución es un reflejo del camino que tomó la teoría económica entre la década de 1960 y hoy. La cuestión del riesgo moral, ¿es relevante en los préstamos bancarios internacionales y los rescates financieros? ¿O sólo sirve para confundir las cuestiones de una economía cerrada y préstamos privados con las de los préstamos públicos y una economía abierta? Truman afirma que las cuentas de capital y el sector financiero son fundamentales para el papel que desempeña el FMI en el siglo XXI. Del sector financiero se ocupa Basilea II y las reglamentaciones que los banqueros están poniéndose en vista de las dificultades enfrentadas en la última década. Ante las cuentas de capital de Estados Unidos, el Fondo es impotente. Quizás llegó la hora de reducirlo en tamaño, cambiarle el rol, crear fondos regionales y pensar en una nueva arquitectura financiera internacional.

Como respuesta a algunas de sus interrogantes Ugarteche propone al menos cuatro escenarios posibles para el futuro de la arquitectura financieras intenacional en lo que se refiere al FMI: a) la reforma interna; b) la disolución; c) la regionalización; y d) la reforma externa.

Ver documento completo (formato pdf)

Oscar Ugarteche es Investigador Titular de las UNAM y asesor de Latindadd

Referencias:

(1) Ver Jo Marie Griesgraber y Oscar Ugarteche "¿Qué hacer con el FMI? Algunas perspectivas desde la sociedad civil" (formato pdf)

(2) Ver Oscar Ugarteche, Genealogía de la Arquitectura Financiera Internacional: una visión desde América latina, Tesis Doctoral U de Bergen 2006, capítulo 7.

(3) Cf. R. Wade, 'The US Role in the Long Asian Crisis of 1990-2000', in A. Lukauskis and F. Batista-Rivera (eds), The Political Economy of the East Asian Crisis and its Aftermath: Tigers in Distress (Cheltenham: Edward Elgar, 2001), pp. 195-226.

(4) Joseph Stiglitz, El malestar en la Globalización, Taurus, Madrid, 2002.

(5) P. Blustein, And The Money Kept Rolling In (And Out): Wall Street, the IMF, and the Bankrupting of Argentina (New York: PublicAffairs, 2005).

(6) Michael Mussa, Argentina y el FMI: Del triunfo a la tragedia, Planeta, Buenos Aires, 2002.

(7) Isabelle Mateos, "Report on the Evaluation of the Role of the IMF in Argentina, 1991–2001". IMF, July 2004. en http://www.imf.org/External/NP/ieo/2004/arg/eng/index.htm

(8) Letter to Gordon Brown, April 14, 2006 (pdf format)

(9) Ngaire Woods, "Globalizadores en la búsqueda de un futuro: Cuatro razones por las que el FMI y el Banco Mundial deben cambiar", CGD Brief, Abril 20, 2006 (formato pdf)

(10) "Review of the 2002 Conditionality Guidelines", International Monetary Fund, Policy Development and Review Department, March 3, 2005 (formato pdf)

(11) Cf. Contradicting Commitments: How the Achievement of Education for All Is Being Undermined by the International Monetary Fund (ActionAid International, September 2005), at http://www.actionaidusa.org/pdf/ContradictingCommit8663C.pdf. Ver también "A Medium-Term Strategy for the IMF: Meeting the Challenge of Globalization", IMF Issue Brief 06/01, April 2006, at http://www.imf.org/external/np/exr/ib/2006/041806.htm.

(12) Strategy Paper for "The IMF: Shrink It or Sink It" Campaign (versión en español, formato pdf)

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