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El Banco Mundial y la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), publicaron recientemente documentos sobre deuda odiosa. Ambos, fueron financiados por el gobierno de Noruega. A pesar de estar enfocados en el mismo tema, los documentos presentan distintas perspectivas y conclusiones en torno a un debate aun no resuelto por la comunidad internacional.

Se trata de documentos largamente esperados por las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en favor de la cancelación de la deuda ilegítima de los países pobres. Ambos, fueron financiados por el gobierno de Noruega, que dieciocho meses atrás afirmó haber puesto a disposición de estas instituciones los fondos necesarios para llevar a cabo las investigaciones. A pesar de estar enfocados en el mismo tema, los documentos presentan distintas perspectivas y conclusiones en torno a un debate aun no resuelto por la comunidad internacional.

A continuación se presentan las principales líneas de ambos documentos a fin de contribuir al debate sobre el tema.

La publicación del documento del Banco Mundial, “Deuda odiosa: algunas consideraciones” (inglés), generó la confusión de las organizaciones de la sociedad civil que siguen de cerca el tema, ya que el proceso que dio lugar a este trabajo no fue todo lo transparente que se esperaba. El documento estuvo a cargo de Vikram Nehru, del Departamento de Deuda y Política Económica de la institución. Desde el comienzo, el autor exonera de toda responsabilidad por su contenido al directorio ejecutivo del Banco y a los estados miembros.

El documento se plantea como objetivo “contribuir al debate en torno a la definición del concepto de ‘deuda odiosa’”. Según aclara, “en los últimos años han aumentado las demandas desde la sociedad civil en favor de la cancelación de deuda soberana de muchos países pobres sobre la base de que esta deuda es "odiosa". Sin embargo, aun no existe acuerdo respecto a la definición de "deuda odiosa". Esto no resulta sorprendente ya que aquellos que promueven la cancelación de "deuda odiosa" lo hacen por una variedad de razones y buscando diferentes objetivos”. “Dependiendo de la razón del repudio, los casos se clasifican en: “deudas de guerra”, “deudas de sometimiento” o “deudas de régimen”. Pero todos los intentos de distinguir la “deuda odiosa” de estas categorías y casos, se han encontrado con enormes dificultades”.

“La extensión del debate a casos más allá de aquellos de sucesión de estado o gobierno, la identificación tentativa de un amplio concepto de “deuda ilegítima”, y su aplicación a diversas situaciones categorizadas bajo etiquetas inciertas de “criminal”, “injusta” e “ineficaz”, han complicado aún más un concepto ya controversial, y disminuido su valor práctico en solucionar problemas reales. El repudio de la deuda bajo estos argumentos afectaría los flujos financieros a los países en desarrollo, como resultado del peligro eventual que desafíe el reembolso de los tomadores de préstamos”.

Una de las principales preocupaciones del autor respecto a este tema, se resumen en la siguiente idea: “las dificultades en acordar una definición de “deuda odiosa” no deberían detener a prestamistas y prestatarios soberanos de actuar en diversas direcciones para asegurar que los préstamos públicos sean utilizados en beneficio de los estados prestatarios y no para subyugar a sus poblaciones o para fomentar la corrupción. Después de todo, buenas prácticas de pedir y tomar prestado en apoyo a los esfuerzos para el desarrollo son de interés común: prestamistas, prestatarios y los últimos beneficiarios de los proyectos y programas que tales préstamos financian”.

“Mientras que los esfuerzos para asegurar que los préstamos sean utilizados para los propósitos señalados puedan variar a través de las instituciones prestamistas y tengan considerable espacio para mejorar, el progreso alcanzado hasta ahora es promisorio. Los prestamistas oficiales, bajo la presión de sus accionistas, están buscando mejorar sus prácticas de préstamos de diversas maneras. Los acreedores comerciales parecen tener a primera vista pocos incentivos para hacer lo mismo, pero la adopción de los Principios de Ecuador por parte de muchas instituciones financieras comerciales sugiere otra cosa”

Respecto a la relación del concepto de “deuda odiosa” con el de deuda insostenible, el autor se pregunta: “¿cómo pueden los países prestatarios manejar el stock de deuda insostenible como resultado de decisiones pasadas de préstamos? Desde luego que préstamos imprudentes e improductivos pueden rápidamente acumularse en deuda insostenible, pero no toda deuda insostenible es el resultado de préstamos mal utilizados o mal dirigidos. Las deudas se pueden acumular por una multiplicidad de otras razones, incluido shocks económicos que están fuera del control de prestamistas y prestatarios. Estos países deben pagar sus deudas insostenibles, la opción de repudiarlas es una falsa dicotomía. En realidad, los países han elegido el camino intermedio de reestructurar su deuda cuando ésta se ha transformado en insostenible. Irak y Sudáfrica son ejemplos recientes de países donde los nuevos gobiernos heredaron abultadas deudas soberanas, pero en lugar de repudiarlas eligieron negociar la reestructura con sus acreedores. Para países muy pobres con deudas importantes, la Iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por su sigla en inglés) y la Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI) provee reglas y procedimientos establecidos para acreedores oficiales a fin de otorgar cantidades significativas de alivio de deuda. Además de participar en tales iniciativas internacionales de reducción de deuda, algunos prestamistas han perdonado independiente y voluntariamente deudas a los países pobres”.

El documento del Banco se muestra contrario a las definiciones que actualmente se utilizan en relación a la “deuda odiosa”. “Es difícil detectar, en la basta literatura sobre el tema, un concepto de deuda odiosa claro y legalmente viable en la versión expandida que se utiliza a menudo. Las categorías que están siendo propuestas se superponen, pierden claridad y tienden a aplicar el concepto con igual facilidad y a menudo al mismo tiempo a préstamos, regímenes, países y deudas. Esta falta de precisión, y la enorme cantidad de objeciones prácticas que las enfrentan, hace difícil aceptar la expansión del concepto de deuda odiosa, en la dirección que avanza en recientes discursos. Una aproximación diferente es necesaria para conducir las preocupaciones que motivan muchas de estas propuestas”.

"Una propuesta diferente ha sido puesta recientemente a consideración, la que constituye un conveniente enlace entre el concepto tradicional de 'deuda odiosa' y la versión expandida de dicha definición, se trata de tener alguna entidad internacionalmente aceptada o individuo(s) para declarar ex ante que cierto régimen es 'odioso'. Esto pondría a los prestamistas bajo aviso que los préstamos a tales regímenes podrían ser repudiados por los regímenes sucesivos con el apoyo de la comunidad internacional, a menos que, por supuesto, el prestamista pueda demostrar que el préstamos fue utilizado para objetivos legítimos. Sin embargo, esta propuesta tiene muchas debilidades. Primero, ¿quién - individuo, grupo, agencia o institución - podría declarar ex ante que regímenes son 'odiosos'? Segundo, ¿sobre qué factores decisivos este árbitro distinguiría entre régimen 'odioso' y 'no odioso' - gobierno no representativo, limpieza étnica, discriminación racial, negación de derechos humanos fundamentales? Tercero, ¿cómo serían tratadas tales declaraciones en las cortes nacionales que tienen jurisdicción para resolver conflictos de deuda? Como un autor reciecientemente sostuvo, los problemas de esta propuesta 'pueden compensar sus ventajas'".

Según este documento, “buenas prácticas de prestar y pedir prestado incluyen la lucha contra la corrupción en préstamos internacionales, el respecto de las leyes de los países prestatarios y seguir las normas internacionales, lo que minimiza los riesgos de uso inapropiado y de manejo de stocks de deuda insostenible a través de negociaciones".

En el capítulo IV el autor analiza cómo mejorar las prácticas de prestar y pedir prestado. En su desarrollo y conclusión se hace especial referencia al tema del combate a la corrupción. “Quizás el factor más importante que motiva el llamado a la cancelación de ‘deuda odiosa’ es la convicción de que los préstamos son a menudo apropiados por funcionarios y líderes corruptos de los países receptores, dejando para futuras administraciones y generaciones el pago de dichas deudas. Estas prácticas corruptas merecen no sólo el rechazo moral sino una fuerte reacción sobre cómo manejarlas de manera más efectiva. Además de lo que pueden hacer los gobiernos nacionales, los cuerpos electos, y las organizaciones de la sociedad civil dentro de cada país (lo cual es componente esencial de la ecuación), prestamistas externos también pueden comprometerse a seguir buenas prácticas de préstamos que puedan ayudar a solucionar el problema a lo largo del tiempo".

Según el autor, “los prestamistas pueden, entre otras cosas, implementar las siguientes medidas a fin de minimizar los riesgos de que los préstamos sean mal utilizados:
- examinar los estándares de gobernanza en el país prestatario, incluyendo programas y medidas anticorrupción.
- los proyectos considerados de alto riesgo de corrupción pueden requerir planes de acción anticorrupción que se construyan en base al conocimiento, fruto de la experiencia de implementación en proyectos anteriores, con requisitos de transparencia y seguimiento, que pueden incluir previsiones de control y seguimiento por parte de la sociedad civil, mecanismos de denuncia, políticas que mitiguen los cambios, los fraudes y la falsificación, sanciones y remedios.
- es necesario poner en práctica mecanismos públicos y transparentes que permitan al público y a los “observadores” salir al cruce en caso de denuncias de corrupción, con adecuados mecanismos de salvaguarda que los protejan contra posibles represalias. Estas denuncias necesitan ser investigadas por parte de los prestamistas así como también de autoridades de los prestatarios, en total conformidad con las leyes y regulaciones nacionales. Cualquier evidencia que surja de las investigaciones de mal procedimiento debe hacerse pública y dirigirse a las autoridades, a fin de tomar acciones consistentes con las leyes y regulaciones del país en cuestión.
- como una forma de protección contra la posibilidad de que los acuerdos puedan ser eludidos y los préstamos puedan no ser utilizados para sus propósitos originales, los prestamistas deben reservarse el derecho de cancelar parte del préstamo y buscar el reembolso de cualquier dinero que haya sido mal utilizado. Además, aquellos que sean encontrados culpables deben ser procesados bajo el derecho nacional de los gobiernos prestatarios.
- es necesario poner en práctica mecanismos a fin de desbaratar a firmas e individuos que sean descubiertos participando en casos de fraude y corrupción. Los gobiernos nacionales y la comunidad internacional deben agotar esfuerzos para recuperar activos robados del gobierno, incluyendo el dinero robado de préstamos soberanos. Y no sólo podrían los prestamistas y los prestatarios publicar casos del fraude y de corrupción, y las medidas tomadas en cada caso, sino también unir fuerzas para desarrollar los mecanismos que hacen que tales crímenes sean más difíciles de cometer."

En su conclusión el autor hace referencia a la validez del debate en torno al concepto de “deuda odiosa”, aunque es notoria su posición en favor del statu quo. "Muchas de las preocupaciones que han sido levantadas por los que proponen expandir el concepto de ‘deuda odiosa’ han sido alimentadas por injurias morales y la necesidad de un sistema justo del préstamos internacionales a los países soberanos. Tales preocupaciones se pueden resolver por prácticas mejoradas de prestamistas internacionales y de prestatarios soberanos. A pesar de algunos pasos prometedores en esta dirección, aun queda mucho por hacer. En lugar de confiar en un concepto ampliado y evasivo de deudas odiosas, parece más práctico determinar qué se puede hacer para mejorar las prácticas de prestar y pedir prestado. Esta aproximación tiene la ventaja de encauzar las preocupaciones válidas que guían el debate sobre ‘deudas odiosas’ en direcciones constructivas y extensamente compartidas".

UNCTAD: ¿la opinión desviada?

El documento de la UNCTAD, “El concepto de deuda odiosa en el derecho público internacional” (pdf, en inglés), se plantea como objetivo explorar en la definición de “deuda odiosa” y sus fuentes normativas. El concepto de “deuda odiosa”, como una rama de la jurisprudencia de la justicia de transición, ha sido invocado en contextos de transición, por lo que los autores examinan algunos de estos casos para concluir acerca de las implicaciones legales y políticas de dicha invocación.

Según la visión de Robert Howse y su equipo de colaboradores, “el concepto de 'deuda odiosa' reagrupa un conjunto particular de consideraciones equitativas que a menudo se han levantado para ajustar o separar obligaciones de deuda en el contexto de transiciones políticas, basado en la 'odiosidad' del régimen anterior y en la noción de que la deuda en la que se incurrió no benefició, o fue utilizada para reprimir a la población”.

El documento comienza “explorando las bases del concepto de ‘deuda odiosa’ en las estructuras y principios básicos del derecho internacional. La obligación de honrar las deudas no ha sido aceptada como absoluta por el derecho internacional y ha sido frecuentemente limitada o calificada por un rango de consideraciones equitativas, algunas de las cuales pueden ser reagrupadas bajo el concepto de ‘odiosidad’. Esto es consistente con la visión aceptada de que la equidad constituye parte del contenido de los ‘principios generales del derecho de las naciones civilizadas’, una de las fuentes fundamentales del derecho internacional estipulado en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia”.

“Al mismo tiempo, muchos de los contratos de deuda entre los estados y los acreedores privados son gobernados por el derecho privado doméstico especificado en el contrato. El sistema legal de estas jurisdicciones puede tener conceptos tales como ‘manos limpias’ o la noción de que contratos relacionados a fines ilegales sean inválidos”.

“Estos conceptos se superponen con elementos de la noción de ‘odiosidad’ como una base para invalidar obligaciones de deuda. Los tribunales de arbitraje entre inversionistas y estados, por ejemplo, no han encontrado dificultad en tener en cuenta tales consideraciones para determinar si el repudio de las obligaciones contractuales por parte del estado receptor es consistente con el derecho internacional”.

El hecho de plantear la obligación de pago como relativa y desarrollar una argumentación legal que fundamente el estudio de casos puntuales, marca una diferencia importante en relación a las conclusiones del documento del Banco Mundial.

Según los propios autores, “este documento estudia un rango de situaciones actuales de transición, a fin de articular diversos caminos en los que la ‘odiosidad’ ha sido invocada por un régimen sucesor como base para limitar las obligaciones de deuda contraídas por el régimen predecesor. El documento también examina algunas situaciones donde tribunales de otros estados han rechazado o cuestionado reclamos de regímenes de transición para ajustar o separar obligaciones de deuda basadas en consideraciones de ‘odiosidad’”.

Sin embargo, seguidamente se advierte que “el hecho de examinar estas situaciones no está guiado de escepticismo en relación a la noción legal de “deuda odiosa”. Habitualmente, en los casos examinados, hubo dudas en relación a si la deuda en cuestión era ‘odiosa’ o actualmente confería algunos beneficios a la población o al nuevo régimen, o si los reclamos del régimen de transición estaban basados en una noción demasiado amplia de ‘odiosidad’”.

Según los autores, “en ninguna de estas situaciones un reclamo de deuda odiosa fue rechazado sobre la base de que el derecho internacional simplemente no fomenta alteraciones en las obligaciones de deuda entre estados basado en cualquier consideración de equidad (...) En algunas situaciones, el Estado deudor repudió obligaciones de deudas demasiado amplios (el caso del intento soviético de repudio de deudas Zaristas y más recientemente el intento de repudio de la República Islámica de Irán de deudas pre-revolucionarias ante el Tribunal de Reclamos de Irán)”.

El documento concluye que, “debido a la complejidad y variedad de los contextos de transición, no hay un obvio y único foro legal para adjudicar o establecer los reclamos sobre la ‘odiosidad’. Dependiendo del contexto, tales reclamos pueden presentarse en negociaciones bilaterales o multilaterales de alivio de deuda, o pueden se adjudicados en el contexto de arbitraje o pleitos domésticos. Los contratos entre estados pueden especificar un foro para establecer dichas disputas”.

“Sin embargo, invocar el concepto de ‘deuda odiosa’ en múltiples foros en relación a diversos contratos de deuda, involucrando al mismo estado deudor, propicia decisiones inconsistentes. Aquí, el examen de las consideraciones de ‘odiosidad’ por un solo tribunal especial de transición que se ocupe de todos los reclamos relacionados a la transición política en cuestión puede ser una solución atractiva”.

En este documento, “el concepto de ‘deuda odiosa’ busca aportar un fundamento legal y moral para separar, en todo o en parte, la continuidad de la obligación legal donde la deuda en cuestión fue contraída por un régimen anterior ‘odioso’ y fue utilizada de manera que no benefició o perjudicó a los intereses de la población. Habitualmente, ha sido también pertinente para establecer si el acreedor sabía o debía haber sabido de estas circunstancias al momento que la deuda fue contraída. La relevancia del concepto de ‘deuda odiosa’ para transiciones políticas es relativo al debate si, como problema legal o político, las instituciones financieras internacionales o otros potenciales acreedores deben ex ante estar prevenidos o desalentados de conceder préstamos a regímenes declarados ‘odiosos’. Este punto está directamente asociado con el tema de condicionalidad de los préstamos”.

Al igual que el documento del Banco Mundial, los autores del documento de la UNCTAD refieren a la definición de deuda odiosa de Alexander Nahun Sack, expuesta en el texto de 1927, “The Effects of State Transformations on their Public Debts and Other Financial Obligations”. Para Sacks, deuda odiosa es deuda contraída y gastada en contra de los intereses de la población de un estado, sin su consentimiento, y con pleno conocimiento del acreedor. En su texto Sacks escribió lo siguiente:
“si un poder despótico incurre en una deuda no por la necesidad o en el interés del estado, pero para fortalecer su régimen despótico, para reprimir a la población que lucha contra él, etc., esta deuda es odiosa para la población del estado”. (...) “La deuda no es una obligación para la nación, es una deuda del régimen, una deuda personal del poder que ha incurrido en ella, en consecuencia la deuda cae dentro de este poder… Tales deudas pueden ser consideradas un estorbo para el territorio del estado, ya que no satisfacen las condiciones que determinan la legalidad de las deudas, esto es: las deudas del estado deben ser incurridas y los fondos empleados para la necesidad y en el interés del estado. “Deuda odiosa” incurrida y utilizada para fines que, con el conocimiento del acreedor, son contrarios a los intereses de la nación, no comprometen el posterior – en el caso que la nación se libere exitosamente del gobierno que incurrió en ella – excepto que ventajas reales fueran obtenidas de esas deudas”.

Entre los casos que ejemplifican el argumento de estos autores, figuran la deuda del Apartheid, la deuda de Irak y la deuda de exportación naviera de Noruega.

De acuerdo a la definición anterior, el conocimiento previo del acreedor se vuelve un punto clave en este debate. “Dado que para que una deuda sea considerada odiosa y sea susceptible de ser repudiada el acreedor debe o debería haber sido consciente de lo odioso del préstamo, el conocimiento subjetivo es en muchos casos una proposición difícil, aunque en algunos otros las características de tal conocimiento es virtualmente obvio”.

La declaración ex ante de un régimen como ‘odioso’, a fin de que los préstamos que se le concedan puedan ser categorizados como “deuda odiosa” se presenta como uno de los puntos más debatibles del argumento. Los autores resaltan que “es difícil llegar a un acuerdo internacional a fin de designar a un órgano que se encargue de esta tarea (...) Como un problema político, está en duda si es posible alcanzar un consenso en la comunidad internacional para transferir a algún nuevo cuerpo el poder de hacer tales juicios sensibles relacionados a la naturaleza de un régimen particular existente y su capacidad de participar en las relaciones económicas internacionales”. Aunque ambos documentos hacen referencia a la debilidad de declarar ex ante a un gobierno como “odioso”, el documento de la UNCTAD es más relativo en este sentido.

En sus conclusiones los autores afirma “está bien establecido en el derecho internacional que una transición política, aun de un régimen opresivo a uno popularmente legítimo, no significa en sí mismo una ruptura en la continuidad de las obligaciones de deuda entre estados, aun donde la transición involucra una sucesión de estado. (...) Al mismo tiempo, la práctica estatal, los fallos de tribunales internacionales y los escritos de la mayoría de las autoridades académicas reflejan la aceptación de algunos límites equitativos de la santidad de las obligaciones de deudas entre estados. La obligación de la ley internacional de honrar las deudas nunca ha sido aceptada como el absoluto, y ha sido con frecuencia limitada o calificada por una variedad de consideraciones equitativas, algunos de las cuales pueden ser reagrupados conforme al concepto ‘odiosidad’”.

“Las transiciones políticas plantean desafíos complejos y multifacéticos para los regímenes de transición, desde la rendición de cuentas de los errores pasados, a establecer un marco de estabilidad legal y económica de reconstrucción. El manejo de deuda odiosa del régimen anterior habitualmente conlleva tanto consideraciones políticas como legales. Aun cuando existen fuertes argumentos legales para el repudio de algunas o todas las deudas basadas en consideraciones de ‘odiosidad’, un régimen de transición puede muy bien preferir negociar un ajuste voluntario con sus acreedores o aun continuar cumpliendo con las obligaciones de deuda. Sudáfrica es uno de estos casos. Tales decisiones no modifican las consideraciones de ‘odiosidad’ como una base legal para alterar las obligaciones de deuda, sino que simplemente muestran que la justicia de transición es también política, y no solo legal”.

Más allá de los argumentos y las conclusiones que presentan estos documentos, ambas publicaciones contribuyeron a que el debate en torno a este tema se encuentre nuevamente sobre la mesa. Distintas organizaciones de la sociedad civil preparan una respuesta a estos documentos a fin de presentar una posición alternativa. Por consultas y sugerencias comunicarse con Gail Hurley de Eurodad: ghurley@eurodad.org

Información relacionada:

-> Y perdónanos nuestras deudas..., por Roberto Bissio (Red del Tecer Mundo)

-> El Banco rompe el silencio sobre la deuda odiosa, por Bretton Woods Project

-> Deuda externa: la opción del repudio, por Yin Shao Loong (Red del Tercer Mundo)

-> Deuda odiosa: definición, aplicación y contexto, por Ashfaq Khalfan, presentado en la Conferencia Anual de Eurodad 2006 (pdf format)

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