Fuente:
Bretton Woods Project
Peter Chowla
Viernes 09/11/2007
Son muchos los que han abogado por el uso de dobles mayorías a fin de aumentar la capacidad de los países en desarrollo para influir en las decisiones adoptadas por el Directorio del FMI. La aceptación de esta idea por parte del director gerente entrante del FMI, Dominique Strauss-Kahn, es bienvenida pero si opta por utilizar una segunda mayoría basada en el número de directores y no en el de países miembros, la dinámica del poder en el directorio permanecerá incambiada.
Las discusiones sobre la reforma en materia de gobernabilidad del FMI se concentraron en los últimos dos años en reformar la fórmula para el cálculo de cuotas, desviándose con frecuencia hacia oscuros debates en torno a variables, filtros, aumentos de capital y otras nimiedades. Algunas ONG, no obstante, han aprovechado la oportunidad para intentar concentrar la atención en otros aspectos del funcionamiento interno del FMI que socavan la voz de los países en desarrollo, impiden que los ciudadanos hagan rendir cuentas a sus gobiernos y a la institución, y terminan debilitando la legitimidad del Fondo.1
El empleo de decisiones por doble mayoría en el FMI ha acaparado considerable atención2, ya que permitiría que los intereses de los numerosos países en desarrollo estuvieran mejor representados en el directorio y garantizaría una toma de decisiones por consenso. Al tiempo que la creciente aceptación de esta idea por parte de los grandes accionistas del Fondo es un cambio recibido con agrado, los detalles de la implementación resultan cruciales. De implementarse incorrectamente – es decir, si la segunda mayoría se decidiera en base al número de directores ejecutivos – la reforma acabaría por no aumentar de forma efectiva el poder de los países en desarrollo en el directorio, y tampoco lograría acercar al Fondo a una toma de decisiones más consensuada.
Justificación para las dobles mayorías
Muchos allegados al FMI han lamentado el deterioro de las decisiones adoptadas consensualmente en el Fondo en el transcurso de la última década. Si bien el directorio del Fondo continúa tomando decisiones sobre la base del "consenso", la determinación de este consenso es un asunto subjetivo para el presidente del directorio, el director gerente o el subdirector gerente. Tanto el acortamiento de prolongadas discusiones como el menor énfasis colocado en las decisiones consensuales y las componendas ha implicado que los países en desarrollo se sientan aún más alejados de la institución.
El FMI ya enfrenta un déficit democrático en materia de toma de decisiones debido a su sesgada estructura de cuotas, lo cual le otorga a las economías desarrolladas la parte del león en lo que refiere a la ponderación formal de votos. Este mismo desequilibrio en las cuotas contribuye al desequilibrio en la distribución de asientos en el directorio ejecutivo.
La fórmula para el cálculo de cuotas constituye una sola herramienta que aspira a cumplir tres propósitos: determinar la ponderación del voto, fijar el potencial para contribuir a la actividad crediticia del Fondo y definir los límites para tener acceso a recursos por parte de los prestatarios. Un único instrumento no puede ni eficiente ni efectivamente cumplir con estos tres objetivos, y ni siquiera puede exitosamente permitir la representación dada la diversidad de miembros del Fondo. Como es ampliamente reconocido por legislaturas de todas partes del mundo, a veces resulta mejor que los ciudadanos se encuentren representados a través de dos métricas diferentes a modo de garantizar que los mismos cuenten con medios efectivos para ejercer sus derechos a participar en la toma de decisiones de las instituciones públicas.
Dentro del FMI, se puede pensar en dos subgrupos de miembros: los países económicamente avanzados aunque menos numerosos, y los más numerosos pero económicamente menos desarrollados. Para equilibrar los intereses de estos dos diferentes grupos, se puede implementar un sistema de doble mayoría que utiliza una primera métrica basada en cuotas – económicamente ponderada – y una segunda métrica basada en los países miembros, por la cual se otorga un voto a cada país miembro del Fondo.
El objetivo de implementar un sistema de votación por doble mayoría es mejorar la capacidad de los numerosos países de bajo ingreso y otros países en desarrollo en lo referente a representar sus intereses en el directorio. También aumentaría los incentivos para alcanzar consensos dado que se facilitaría la creación de coaliciones y se realzaría la habilidad de la mayoría de los miembros del FMI de bloquear aquellas decisiones con las que no estuvieran de acuerdo.
Desventajas de una segunda mayoría en base al número de directores
El mayor interrogante con respecto a la implementación de un sistema de votación por doble mayoría en el directorio se refiere a si basar la segunda mayoría en el concepto de igualdad de directores ejecutivos (asientos en el directorio) o igualdad de países miembros. Sin embargo, el sistema basado en la igualdad de directores no se amoldaría al criterio del Fondo de brindar un trato uniforme y continuaría valorando las opiniones de los países ricos por encima de las de los países de bajo ingreso.
En un sistema basado en el número de asientos en el directorio, el director de Francia tendría el 1/24 o el 4,16 por ciento de la ponderación sobre la segunda mayoría a pesar de que Francia solo representa el 0,54 por ciento de los miembros. Entretanto, el director de Rwanda también tendría el 4,16 por ciento de la ponderación sobre una mayoría basada en el número de directores, a pesar de que representa el 12,97 por ciento de los miembros. Si nos abstraemos de las cuestiones referidas a la toma de decisiones al interior de la agrupación y asumimos el tratamiento igualitario de todos los miembros del grupo correspondiente al África francófona, esto otorgaría a cada miembro de la agrupación tan solo el 0,17 por ciento de la mayoría basada en el número de directores. Para la República Democrática del Congo (RDC) esta cifra sería incluso inferior a su porcentaje de cuotas que actualmente equivale al 0,25 por ciento.
En consecuencia, el sistema basado en el número de directores continúa dejando a las economías avanzadas el 50 por ciento del peso del directorio sobre la segunda mayoría propuesta. El dominio del directorio por parte de los países avanzados se verá exacerbado cuando España vuelva a ocupar el asiento del director ejecutivo de su agrupación.
Ventajas de una segunda mayoría basada en los países miembros
En ausencia de otras importantes reformas referidas a la estructura del directorio ejecutivo, una segunda mayoría basada en los países miembros podría lograr más efectivamente el objetivo de realzar la voz de los países en desarrollo. En una mayoría basada en el número de países miembros, cada director ejecutivo podría emitir votos equivalentes al número de miembros dentro de su agrupación. De este modo, al director ejecutivo para el África francófona le corresponderían 24 de los 185 votos mientras que el director ejecutivo francés tendría un solo voto del total de 185 votos de los países miembros.
Es solo a través de una mayoría basada en los países miembros que se logra abolir el dominio del directorio por parte de los países desarrollados y aumentar el incentivo para crear coaliciones y alcanzar consensos. En caso de contar con más del 50 por ciento de la ponderación del voto de acuerdo con la segunda mayoría, los países en desarrollo se encontrarán en una mejor posición para influir sustantivamente en los debates que tienen lugar en el directorio. Es solo contando con un mayor poder de voto que las grandes agrupaciones de países en desarrollo podrán compensar la marginalización de contar con menor participación en términos de votos económicamente ponderados.
Parte de la crisis de legitimidad del FMI deriva de la percepción referida a una representación excesiva de Europa en la institución. En efecto, los directores ejecutivos europeos son los más numerosos en el directorio del Fondo y cuentan con la mayoría de los votos basados en cuotas de la institución. La implementación de una segunda mayoría basada en el número de directores no haría casi nada por cercenar la capacidad de los países europeos para controlar la agenda y las decisiones políticas de la institución. Debido a que dominan los asientos en el directorio, la habilidad de otros directores ejecutivos para conformar exitosamente coaliciones se vería en efecto restringida.
Aún cuando el número de asientos europeos en el directorio continúe requiriendo un ajuste, si se trata de implementar inmediatamente un sistema de decisión por doble mayoría, la única forma efectiva de acabar con el notorio dominio europeo en el directorio sería instituir una segunda mayoría en base al número de países.
Temas pendientes a ser abordados en torno a la reforma
Varias áreas en torno a la reforma de gobernabilidad del FMI quedarían sin resolverse aún con la implementación de una segunda mayoría en base al número de países miembros. En primer lugar, el sistema de doble mayoría debería ser implementado formalmente, y no solo puesto en práctica de manera informal en el directorio. Al tiempo que se debería dar inicio inmediatamente a la implementación informal del requisito para una segunda mayoría en base al número de países miembros, debería a su vez ponerse en marcha el proceso para una modificación formal del Convenio Constitutivo. Esta modificación se podría ligar a otras modificaciones propuestas que están siendo actualmente discutidas en la ronda en torno a la reforma de gobernabilidad, reduciéndose así los gastos administrativos.
Luego resulta imperiosa una realineación de las agrupaciones, especialmente en lo que respecta a asignar menos asientos a Europa. La implementación formal de un sistema de doble mayoría podría ser un estímulo para llevar esto a cabo. Los votos por país de aquellos países en desarrollo que integran actualmente agrupaciones encabezadas por países desarrollados serán valiosos para la conformación de coaliciones. Esto otorgará incentivos para que dichos países en desarrollo pasen a integrar otras agrupaciones que puedan reflejar mejor sus intereses.
La implementación de la doble mayoría propuesta aún continuaría adjudicando votos en base a criterios económicos para la primera mayoría. Esto es esencial para hacer que la reforma resulte aceptable para Estados Unidos y otros grandes accionistas, que no parecen dispuestos a renunciar al poder que detentan en la institución, especialmente al poder de veto. No obstante, esto implica que el elemento democrático de la gobernabilidad se vea parcialmente socavado. Una posibilidad para resolver esto consiste en reconocer más explícitamente los valores democráticos mediante el empleo de la población como una variable de la fórmula para el cálculo de cuotas.
Obviamente, la doble mayoría en base al número de países miembros tampoco privilegia a los mercados emergentes de rápido crecimiento ni aumenta su capacidad de influir en las decisiones. Al tiempo que algunas economías de rápido crecimiento encabezan grandes agrupaciones, otras no lo hacen. Con respecto a esto, la doble mayoría no es un sustituto para las reformas en las cuotas pero podría facilitar el proceso de reforma al otorgar a los países una vía alternativa para representar sus intereses.
Por último, ninguna de las reformas discutidas será exitosa sin una mayor rendición de cuentas del FMI a todo nivel. Con referencia al sistema de doble mayoría, resulta esencial efectuar y publicar todas las votaciones sobre las decisiones adoptadas por el directorio. Se necesita alcanzar una mayor transparencia en relación a toda clase de documentos del FMI. Se debe implementar un sistema que sea más transparente, más democrático y se encuentre basado en méritos para seleccionar a los altos cargos gerenciales de la institución. El Fondo debe recibir mayores aportes de parte de toda clase de actores involucrados. Estas reformas resultan vitales para una institución eficaz y legítima que represente verdaderamente los intereses de los ciudadanos de todas partes del mundo.
Los miembros del FMI no deberían asumir que cualquier reforma resulta suficiente para resolver la crisis de legitimidad de la institución. Las deficiencias en materia de gobernabilidad del FMI se extienden más allá de las normas que rigen la toma de decisiones y la fórmula para el cálculo de cuotas. Un sistema de doble mayoría para la toma de decisiones que se base en el número de países miembros y no en el número de directores constituye solo uno de los primeros pasos a dar hacia una estructura más democrática para el FMI.
1 New Rules for Global Finance Coalition, "High-Level on Panel on IMF Board Accountability: Key Findings & Recommendations" (pdf format), 10 de abril de 2007
2 One World Trust y Proyecto Bretton Woods, "Bridging the democratic deficit: Double majority decision making and the IMF", febrero de 2007
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