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Los avances del Banco Mundial en la reducción de las condiciones de política económica, adjuntas a sus financiamientos, han sido limitados. En cambio, está reclasificando y agrupando las condiciones para restar visibilidad al uso de las mismas, reveló un estudio de la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad). El informe titulado "Untying the Knots" ("Desatando los nudos") sostiene que "más de dos tercios de los préstamos y asistencias del Banco Mundial (71%) aun tienen condicionalidades de reformas políticas".

Un informe publicado el 9 de noviembre por la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad) concluye que, pese a los argumentos del Banco Mundial en contrario, la cantidad de condiciones de política económica controvertidas contenidas en asistencias y préstamos a países de ingresos bajos se mantiene incambiada, en el mejor de los casos o, en el peor, aumentó levemente en los dos años que han transcurrido desde la aplicación de los Principios de Buena Práctica de la institución financiera en materia de condicionamientos.

Basado en un vasto estudio y análisis de condicionamientos agregados a asistencias y préstamos en dieceséis países, el informe sostiene que todavía existen reformas sensibles agregadas como condiciones. Entre esas figuran los condicionamientos que exigen que los países adopten reformas estructurales en sectores tales como “liberalización de los precios, privatización, reestructuración de las empresas públicas, regulación de los precios de las materias primas y subvenciones, reformas comerciales y reducciones arancelarias”.

Esto pone de manifiesto las grandes preocupaciones que hay en torno a la aplicación de los Principios de Buena Práctica, aprobados hace dos años para reformar el uso de los condicionamientos en vista de las crecientes críticas, dice el informe de Eurodad, titulado “Untying the Knots: How the World Bank is Failing to Deliver Real Change on Conditionality” (Desatando los nudos: de cómo el Banco Mundial no cumple con un cambio real en los condicionamientos).

El estudio contradice los datos del Banco Mundial que sugieren que la cantidad promedio de condiciones en sus financiamientos ha caído de cuarenta y seis por préstamo con anterioridad a los Principios de Buena Práctica, a treinta y siete en la actualidad. En cambio subraya que esto se debe en gran medida a una reducción del número de condiciones que no son jurídicamente vinculantes (de treinta y tres a veinticuatro por préstamo) mientras que las condiciones jurídicamente vinculantes permanecen incambiadas en trece por préstamo.

El estudio revela, además, que el sistema de clasificación y la práctica de unificar los condicionamientos del Banco Mundial distorsionan las cifras de la institución en materia de condicionamientos, lo que le permite restar visibilidad al continuo uso de condiciones de política económica.

El sistema de clasificación permite al Banco Mundial imponer condicionamientos de política económica, tales como privatización, bajo el disfraz de otras formas de condicionamiento más benigno, como gobernanza del sector público, mientras que la práctica de unificación de los condicionamientos le permite reducir estadísticamente su cantidad de condiciones reales a la vez de imponer el mismo grado de reformas estructurales en los países deudores.

Según Eurodad, el Banco Mundial ha estado “unificando” numerosas acciones de política en una única condición agregada a los préstamos, de modo que las cifras resultantes de los condicionamientos son exageradamente optimistas.

Por ejemplo, las cifras para Uganda, el país con el mayor número de condicionamientos en 2005, demuestra un brusco decrecimiento de las condiciones agregadas a los préstamos en 2006, pero esto fue resultado de la práctica de contar diversas reformas de política –en ocasiones hasta once- dentro de un mismo condicionamiento. Por consiguiente, mientras que el Banco Mundial aduce que el Crédito para la Estrategia de Reducción de la Pobreza V de Uganda contenía sólo once condiciones, al desagregarse la cifra se acercó a las treinta y ocho.

En una muestra de 1.341 condiciones del Banco Mundial, el estudio de Eurodad reveló que casi el siete por ciento “contenían múltiples acciones de política” que de ser contadas como condiciones separadas, aumentan la cantidad total de condiciones en doce por ciento, un aumento que no se refleja en los cálculos o clasificaciones de la institución. “Por lo tanto, si bien en apariencia parece que el Banco Mundial ha realizado avances considerables en la reducción de la cantidad de condiciones jurídicamente vinculantes y no vinculantes, este avance, analizado más exhaustivamente, ni se acerca a resultar sustancial”, afirma.

El Banco define a las condiciones jurídicamente vinculantes como las que pueden llegar a la suspensión del financiamiento, e incluyen acciones anteriores y condiciones de liberación de tramos. En cambio, las condiciones jurídicamente no vinculantes se refieren a aquellas sujetas a parámetros de referencia, que no necesariamente implican una sanción financiera por incumplimiento.

El estudio de Eurodad contó ambos tipos de condicionamientos ya que consideró que esas condiciones continúan influenciando las decisiones de los países receptores y son utilizadas como guía para evaluar el desempeño de un préstamo a través del año.

También calificó algunas como condiciones de política económica en la medida que estaban “relacionadas con el desarrollo del sector financiero y privado, la privatización y actividades relacionadas con la privatización, reforma de las empresas públicas, liberalización, comercio y otras cuestiones relacionadas con el comercio como la eliminación de los obstáculos no comerciales, reforma regulatoria, modificación en los tipos de cambio, aduana, manejo de la deuda y política fiscal”.

Al respecto, el estudio reveló que el Banco Mundial había subestimado equívocamente el número de condiciones que clasifica como condiciones de política económica. El análisis indica que casi el diez por ciento de todas las condiciones que no había clasificado como condiciones de política económica, analizadas más de cerca, en realidad lo eran.

El informe resalta el creciente uso de las condiciones de gobernanza del sector público como una forma de introducir las condiciones de política económica por la puerta de atrás: “Más de la mitad de las condiciones que Eurodad clasificó como condiciones de política económica fueron categorizadas por el Banco Mundial como reformas del sector público”, muchas de ellas facilitando “el contexto jurídico y de políticas para la privatización”.

Como resultado, argumenta que la privatización ha recibido ahora el nuevo nombre de “reforma del sector público”, como para diferenciarla de las reformas de política económica. Esas reformas del sector público incluyen reformas de las políticas de contratación pública o reglamentaciones que guían la compra de bienes y servicios en todos los niveles de gobierno. Esas condiciones que tienen un impacto económico han sido clasificadas como condiciones del sector público bajo el disfraz de reformas de gobernanza.

Por ejemplo, el Crédito II de Apoyo al Desarrollo de Bangladesh contiene una condición que requiere la “conversión en empresa de por lo menos una compañía de distribución urbana” que fue clasificada como una condición de reforma de la gobernanza del sector público, y una condición relacionada con la privatización del sistema de salud terciario clasificado dentro del “desarrollo humano”.

Mientras tanto, las condiciones que requieren que los gobiernos pongan en práctica determinadas políticas para asegurar la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos en Burkina Faso y Vietnam también han sido clasificadas por el Banco Mundial como condiciones de gobernanza del sector público.

“Si se toman en cuenta esas condiciones, entonces Eurodad encontró que había promedialmente once condiciones por préstamo que eran condiciones de política económica, casi el doble del número que aduce el Banco Mundial”, dice el informe. “Como porcentaje de las condiciones generales, Eurodad reveló que las condiciones de política económica constituyen una cuarta parte del total de condiciones del Banco Mundial”.

En función de la clasificación de Eurodad de las condiciones de los préstamos, el informe reveló que las condiciones de política económica han aumentado, pasando de constituir el veinte por ciento de todas las condiciones previas a los Principios de Buena Práctica del Banco Mundial a veinticinco por ciento después de las mismas. La mayoría de las condiciones de política económica se relacionan con la privatización, y doce de dieciséis países estudiados tuvieron que aplicar reformas relacionadas con la privatización a cambio de obtener financiamiento de la institución.

Se supone que el personal del Banco Mundial se guía por los cinco principios de buena práctica (apropiación, armonización, personalización, criterio crítico, transparencia y previsibilidad) al diseñar las condiciones para que la institución conceda el préstamo.

Sin embargo, el estudio de Eurodad señaló que “las entrevistas con el personal del Banco Mundial en Washington y en las oficinas regionales demuestra que la mayoría de los funcionarios todavía no son conscientes de los principios o la falta de incentivos para traducir el cambio de políticas en un cambio de prácticas”. Los funcionarios dicen que en gran medida siguieron los mismos criterios aplicando sólo pequeños cambios como resultado de los Principios de Buena Práctica.

Además, el informe argumenta que “la letra chica detrás de los Principios de Buena Práctica revela que significan un distanciamiento mucho menor de la política anterior del Banco Mundial de lo que podría parecer a primera vista”.

Por ejemplo, el principio de “apropiación” no implica necesariamente que “los países deben escoger sus propias estrategias de desarrollo y las políticas que surgen de ellas”, sino que para demostrar la observancia de los Principios de Buena Práctica alcanza con que las autoridades del país acepten “un determinado conjunto de políticas”, incluso si fueran formuladas por los donantes.

La transparencia y la previsibilidad también se centran en las negociaciones internas entre el Banco Mundial y los gobiernos, más que en la transparencia para con los ciudadanos y parlamentarios, señala el informe de Eurodad.

También subraya una serie de estudios de caso en que los países han tenido o tienen que adoptar importantes reformas de privatización con efectos potencialmente desastrosos sobre el desarrollo económico y humano.

En Afganistán, el Banco Mundial respalda una política que conducirá a la privatización, en los próximos dos años, de más de cincuenta empresas de propiedad estatal, que van desde la energía, la minería, el transporte, la construcción y los textiles, y constituyen el grueso de las empresas nacionales del país. Sólo este año se privatizan veintiuna empresas.

“Las empresas destinadas a la privatización emplean actualmente alrededor de 25.000 personas” y el órgano de gobierno responsable de tales privatizaciones “estima que como mínimo 15.000 [personas] perderán sus empleos en la medida que se cierren las empresas o se vendan sus acciones a postores privados”, según el informe.

Eurodad se muestra preocupada por los posibles impactos sociales y políticos de un proceso de privatización tan apurado ya que a pesar de las promesas de los donantes de conservar a los trabajadores les quedan pocas alternativas de empleo a los cesantes, muchos de los cuales son el sostén de familias de hasta diez integrantes.

“Los fondos del Banco Mundial para indemnización por despido y capacitación de los ex trabajadores son totalmente inadecuados para cubrir el costo de tantos ceses. El salario promedio de un funcionario público en Afganistán es de cuarenta dólares mensuales, apenas por encima del promedio nacional de treinta. Si las privatizaciones provocarán la pérdida de trabajo de 14.500 personas, entonces se necesitarían unos setenta millones de dólares para compensar a esos trabajadores durante un año, lo que está muy por encima de lo que se ofrece actualmente: dos millones”, dice el informe.

El estudio de Eurodad abarca todas las asistencias y préstamos otorgados a dieciséis países (Armenia, Bangladesh, Benin, Burkina Faso, Georgia, Ghana, Madagascar, Mali, Mozambique, Nicaragua, Níger, Rwanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Vietnam) por la rama del Banco Mundial de préstamos en condiciones favorables, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), entre octubre de 2005 y julio de 2007. La mayoría de los préstamos estudiados fueron de apoyo a la lucha contra la pobreza y de apoyo programático.

Los resultados se basaron en un análisis de las condiciones encontradas en la base de datos ALCID del Banco Mundial, que es utilizada por el personal de la institución para supervisar el uso de los condicionamientos, y cuyo acceso se permitió a Eurodad. Es la primera vez que esos datos se ponen a disposición de una organización de la sociedad civil.

El informe de Eurodad se publicó durante la segunda reunión sobre la 15ª reposición de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que se realizó en Dublín en noviembre.

Se pide a los gobiernos que realicen sus contingentes de contribuciones sobre la base del compromiso del Banco Mundial de poner fin al uso de los condicionamientos de política económica, especialmente en sectores polémicos como la privatización y la liberalización del comercio, y fortalecer su aplicación de los Principios de Buena Práctica.

En una carta a sus gobiernos, las ONG europeas expresaron: “Les escribimos para exhortarles a que contribuyan al proceso de la AIF sujeto a la finalización del Banco Mundial del uso que ha hecho de los condicionamientos de política económica y su apoyo al desarrollo del combustible fósil. Este llamado es parte de una Campaña paneuropea sobre el Banco Mundial, que abarca a más de setenta ONG de todo el continente. Hasta ahora casi 10.000 personas han participado de la campaña”.

Actualmente el Banco Mundial se ve presionado para garantizar compromisos financieros firmes con la AIF en su periodo de reposición en tanto la AIF enfrenta un déficit financiero por la restauración anunciada de flujo de la deuda como resultado de la iniciativa multilateral de alivio de la carga de la deuda y las limitaciones presupuestales en los principales países contribuyentes.

La AIF debe cumplir su objetivo de 39.000 millones de dólares para cubrir sus necesidades financieras para el periodo 2009-2011, lo que incluye cumplir con la restauración del flujo de créditos perdidos.

El presidente del Banco Mundial, Robert Zoellick, anunció en octubre una contribución de 3.500 millones de dólares a la AIF, que se aportaría en partes iguales por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), que presta a países de ingresos medios, y la Corporación Financiera Internacional (CFI), la rama de la institución dedicada al sector privado. El Banco Mundial espera que esto demuestre su liderazgo e inspire a otros países a incrementar sus compromisos con la AIF.

Celine Tan es investigadora de Third World Network (TWN). Este artículo se publicó originalmente en el SUNS el 12 de noviembre de 2007 y en Agenda Global el jueves 22 de noviembre.

* Ver informe completo en inglés

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