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La Oficina Independiente de Evaluación (OIE) del Fondo Monetario Internacional publicó la largamente esperada "Evaluación de la Condicionalidad Estructural en Programas del FMI". La evaluación analiza 216 acuerdos aprobados entre 1995 y 2004. El informe expresa su desilusión de que los programas del FMI contengan grandes cantidades de condiciones estructurales, y cuestiona seriamente su utilidad. El Directorio del FMI aceptó las críticas y reiteró compromisos que hasta ahora han sido incumplidos.

Evaluación honesta, el FMI se protege

La Oficina Independiente de Evaluación (OIE) del Fondo Monetario Internacional acaba de publicar la largamente esperada "Evaluación de la Condicionalidad Estructural en Programas del FMI". La evaluación analiza 216 acuerdos aprobados entre 1995 y 2004 incluyendo aquellos financiados por la Cuenta de Recursos Generales del FMI (Acuerdos Stand-by y Servicios Ampliados) y aquellos financiados con recursos concesionales (Servicio Reforzado de Ajuste Estructural y Servicio para el Crecimiento y Lucha contra la Pobreza).

Las condiciones estructurales se refieren a las reformas que el FMI exige en la estructura económica de un país, en general respecto de políticas y reglamentaciones económicas. Son diferentes a las condiciones "cuantitativas", que se refieren principalmente a los indicadores fiscales y monetarios (como el déficit o la inflación) del país.

La evaluación, que se anunció por primera vez a principios de 2005, presenta de forma honesta la falta de progreso en la implementación de las Pautas de Condicionalidad del FMI 2002. "No hay pruebas de una reducción en el número de condiciones estructurales a partir de la introducción de la iniciativa de racionalización lanzada en el año 2000", dice la evaluación. Además, esta iniciativa "no dio lugar a explicaciones satisfactorias sobre por qué las condiciones eran críticas, ni cómo éstas contribuirían a los objetivos programáticos”. Lamentablemente las respuestas del FMI a la evaluación mostraron poca disposición a aceptar críticas y a acelerar los esfuerzos para cambiar su uso de la condicionalidad. Esta percepción se ve reforzada por la conclusión de la evaluación de que la falta de progreso en reducir el número de condiciones resultó no ser de "mayor interés para el Directorio o la gerencia".

El informe expresa su desilusión de que los programas del FMI contengan grandes cantidades de condiciones estructurales. Estas condiciones tratan, de manera bastante detallada, muchos aspectos del diseño de políticas. El informe señala que los gobiernos sistemáticamente dejan de cumplir con las condiciones y que éstas no se correlacionan con el éxito general del programa. En pocas palabras, la evaluación cuestiona seriamente la utilidad de la condicionalidad estructural del FMI y advierte que esta situación plantea "un riesgo a la reputación del rol del Fondo en la implementación de reformas estructurales".

El uso de acuerdos del Fondo por parte de otros donantes como mecanismos de monitoreo y señalamiento (incluyendo disparadores para el proceso de los Países Pobres Muy Endeudados – PPME y acuerdos con el Club de Paris; para monitorear las reformas hacia la aprobación de la Unión Europea; y como señales para otros financiamientos oficiales) es una de las razones clave identificadas por la evaluación en el fracaso de volver más racional la condicionalidad. Este rol "no oficial" del FMI, que no siempre se explicita en los documentos del Directorio, ha llevado a incluir condiciones poco críticas a los propios objetivos programáticos del FMI.

Los evaluadores sostienen que la falta de progreso en la reducción de la cantidad de condiciones no preocupó mayormente ni al Directorio ni a la gerencia. Los funcionarios del FMI confirmaron esta impresión al dirigir su respuesta al informe de la OEI, desmenuzando algunos aspectos metodológicos de la investigación. En particular, el personal señala que "la iniciativa de racionalización no debería ser cuestión de número". El Directorio del FMI, sin embargo, aceptó las críticas y decidió apoyar algunas de las recomendaciones de la OIE, como ser la necesidad de condiciones limitadas en programas del Fondo y la necesidad de justificar las críticas de las condiciones. Lamentablemente, al hacer esto, el Directorio meramente reitera compromisos ya expresado en 2002 cuando las Guías de Condicionalidad fueron aprobadas.

Sin embargo, si el FMI es serio en su determinación a llevar adelante la efectividad de sus programas y sobre acceder a zonas más amplias más allá de su sede en Washington, debería oír atentamente las críticas constructivas y abrirse al cambio.

El fracaso de racionalizar la condicionalidad

La iniciativa de racionalización, incluyendo la Interim Guidance Note de 2000 y las Guías de Condicionalidad de 2002, estaba dirigida a reforzar la apropiación de las reformas por parte de los países; se esperaba llevara a una reducción del número de condiciones; y apelaba a la "parsimonia" y "criticalidad" en el uso de las condiciones. En esa ocasión las organizaciones de la sociedad civil expresaron su preocupación sobre la discreción acordada al personal del FMI en la interpretación de estos términos y en la aplicación de la política, preocupación que el informe de la OIE confirma.

Los expertos de la OIE llegan a la conclusión que la iniciativa de racionalización no parece haber llegado a los resultados esperados: "no hay pruebas de una reducción en el número de condiciones estructurales a partir de la introducción de la iniciativa de racionalización". Durante el período 1995-2004 el número promedio de condiciones por programa y por año se ha mantenido estable en diecisiete. Los expertos además encontraron que los "acuerdos continuaron incluyendo condiciones que no parece haber sido objetivos 'críticos' del programa".

Según las Guías de Condicionalidad del FMI, "las condiciones que no son de importancia crítica para el logro de los objetivos macroeconómicos del programa deberían evitarse". La evaluación encontró, sin embargo, que "casi 60% de las condiciones estructurales tendrían un impacto limitado de ser aplicadas". Esto explica que "menos de 5% de las condiciones estructurales en realidad requerían reformas estructurales duraderas y más de 40% sólo requerían preparar planes o formular proyectos de ley". El hecho de que un porcentaje tan bajo de condiciones tengan lo que la evaluación llama "profundidad estructural alta" cuestiona la criticalidad del 95% restante de las condiciones, según definición de las políticas de la institución. Esta situación es altamente paradojal: un alto número de condiciones continúa pesando sobre los países en desarrollo y entrometiéndose en su toma de decisiones nacionales. Sin embargo, aun de acuerdo al fundamento del FMI al plantear las condiciones - es decir, para asegurar el logro de los objetivos del programa - estas condiciones parecen carecer de propósito. En otras palabras, el FMI sigue entrometiéndose innecesariamente en los procesos nacionales de toma de decisiones.

En la evaluación, empero, se considera que ha habido progreso en el viraje de las condiciones estructurales del FMI, de la privatización de empresas estatales y reforma comercial hacia política y administración tributaria, gestión de gastos públicos, y reforma del sector financiero - que se considera son las áreas esenciales del Fondo. De todos modos, los evaluadores de la OIE - probablemente debido a limitaciones en sus términos de referencia - dicen poco sobre si este viraje ha abordado con éxito las críticas clave sobre la efectividad de las condiciones de privatización y liberalización del FMI. Algunos críticos sostienen que el cambio de las condiciones de privatización y liberalización justamente muestra que la mayor parte del "negocio está hecho", en vez de reflejar un viraje institucional dentro del FMI como resultado de lecciones aprendidas de viejas historias de fracasos en privatización y liberalización.

Condicionalidad del FMI: a menudo inefectiva...

La condicionalidad estructural ha sido fuertemente criticada por su excesiva intromisión y por socavar el derecho apropiación. Además, se ha acusado a las condiciones impuestas en áreas como la reforma comercial y la privatización de ser ideológicamente sesgadas y con frecuencia equivocadas, como subraya la evaluación de la OIE en su introducción.

Lamentablemente el viraje sectorial de la privatización y liberalización a la política tributaria, la gestión del gasto y la reforma del sector financiero no parece erradicar las viejas críticas sobre su sesgo ideológico. La reforma del sector financiero con frecuencia se ha centrado en la privatización de instituciones financieras y bancarias, así como en la liberalización del sector financiero. La política tributaria de a ratos ha sugerido la implementación de sistemas fiscales que han sido criticados por no permitir la retención de recursos domésticos (como es la exención de impuestos para inversores extranjeros) o por implementar medidas fiscales regresivas (como es la extensión del IVA a productos de consumo básico, como la sugerencia del FMI a Zambia en diciembre de 2006 de extender el IVA para que incluyese alimentos y otros commodities básicos, lo que causó gran malestar popular). El tema ideológico por lo tanto se descarta. La utilidad del informe para la sociedad civil tiene sus limitaciones, ya que sólo considera si las condiciones contribuyen al logro de los objetivos de los programas, pero no dice nada sobre si esos objetivos son los apropiados o si se podrían haber empleado políticas alternativas para alcanzar los mismos o mejores fines.

Más allá de las disputas sobre lo adecuado de ciertas medidas políticas, la efectividad de un programa depende mucho de la apropiación del programa de reforma. Incluso si esta visión es hoy en día mayoritariamente aceptada, la evaluación demuestra que, en algunos países, llama la atención que el Fondo ha seguido implementando reformas que "las autoridades vieron como impuestas por los donantes, señalando que las condiciones no se adaptaban ni a las circunstancias institucionales, ni a la capacidad de implementación, ni a las condiciones políticas". La falta de apropiación indica que las condiciones del FMI continúan siendo abiertamente intrusivas. Es más, esto podría estar más difundido de lo que la evaluación sugiere. La evaluación toma una definición estrecha del concepto y la limita a "apropiación gubernamental", apartada de definiciones más inclusivas, como "apropiación democrática", que implica que para ser apropiada una reforma dada debería ser "apropiada" no sólo por el gobierno sino por los diferentes sectores de una nación.

La evaluación también encuentra que los préstamos del Servicio para el Crecimiento y Lucha contra la Pobreza "rara vez identificaron prioridades y compensaciones por cambios de política... y los documentos de los programas a menudo no lograban explicar por qué ciertas condiciones eran la mejor manera de lograr los objetivos del programa". Estas fallas apuntan claramente a una falta de espacio disponible para políticas de manera que los gobiernos decidan sobre cuáles son sus opciones políticas preferidas y las políticas alternativas disponibles; y cuáles son los impactos - o compensaciones - en cada una de estas selecciones. La falta de espacio político también se nota en la "gran cantidad de condiciones estructurales que tratan con muchos aspectos de la elaboración de políticas" y el hecho de que estas condiciones fueran muy detalladas. Los hallazgos de la OIE corroboran los de una reciente información conjunta de ONG sobre la implementación limitada del Análisis de Pobreza e Impacto Social por parte del Fondo.

...y además irrelevante

La falta de apropiación ha llevado a tasas de cumplimiento muy bajas por parte de los gobiernos, un hecho que sorprendió a los evaluadores. Las tasas de cumplimiento bajas implican un "riesgo en la reputación del rol del Fondo en su promoción de reformas estructurales". Según la evaluación alrededor de 50% de las condiciones se cumplieron en fecha. También sorprende que haya poca diferencia en las tasas de cumplimiento entre los Criterios de Ejecución (que obligan legalmente y en los que el no cumplimiento tiene un efecto directo sobre los desembolsos) y los “Controles de Calidad Estructurales” (cuyo no cumplimiento, en principio no tiene un efecto directo sobre los desembolsos). Esto parece apoyar otro hallazgo de la encuesta realizada por el Banco Mundial entre las autoridades de los países beneficiarios para evaluar la diferencia percibida entre las condiciones vinculantes y no vinculantes. Las autoridades tendieron a interpretarlas todas como condiciones que debían ser cumplidas, sin discriminar.

Pero incluso más preocupante es encontrar que las "cifras de efectividad (en cuanto a implementar la reforma y asegurar su durabilidad) son casi idénticas sin tener en cuenta si las condiciones se cumplieron, se cumplieron parcialmente o después de una demora, o si no se cumplieron para nada." Este hallazgo básicamente revela que la reforma estructural tendrá lugar (o no) sin importar las condiciones que el FMI adjunte al programa. En breve, parecería que la condicionalidad estructural del FMI es irrelevante en el cumplimiento de los objetivos de un programa. De hecho, la evaluación sólo controla la utilidad de las condiciones en cumplir los objetivos del programa, que es el fundamento principal del FMI al adjuntar condiciones a sus programas.

Sin embargo, la evaluación hace la vista gorda al impacto que las condiciones pueden haber tenido en el diseño de las políticas económicas del país beneficiario, más allá de los objetivos del programa del FMI. El problema es que estas condiciones a menudo se entrometen en los procesos de diseño de políticas del país, y son una carga para las ya exigidas capacidades de las autoridades nacionales. Además, la evaluación no abre juicio sobre lo apropiado de estas condiciones con respecto al impacto que tienen sobre las poblaciones de los países - es decir, ¿contribuyeron a fomentar un crecimiento sostenible e inclusivo, conducente a la reducción de la pobreza?

¿Qué debe hacer el FMI?

A la luz de los hallazgos de la evaluación, el FMI deberá tomar medidas para cumplir con sus propias Guías de Condicionalidades, que a la fecha han sido descartadas por la gerencia y los funcionarios. Algunas de las recomendaciones hechas en la evaluación claramente ayudarían a que el FMI aumentara sus esfuerzos para racionalizar su condicionalidad:

- poner un tope al número de condiciones estructurales;
- obligar a todas las partes (incluido el Directorio, la gerencia y el funcionariado) a justificar la "criticalidad" de cada condición;
- evitar condiciones en áreas no críticas de experticia del FMI; y
- retirar paulatinamente el uso de controles de calidad y condiciones con contenido estructural bajo.

Es más, sería crucial desarrollar un marco de monitoreo y evaluación para poder evaluar si la Condicionalidad Estructural fue efectiva en el logro de los objetivos establecidos en los acuerdos del Fondo. Llama la atención que en un momento en que la comunidad de desarrollo está totalmente de acuerdo en que se necesita monitorear los resultados para evaluar la efectividad de la ayuda, el Fondo todavía carece de un marco acordado para evaluar los resultados y la rendición de cuentas.

Más allá de las medidas mencionadas en la evaluación, debería haber más reflexión sobre el hallazgo sumamente preocupante de que parece no haber una correlación significativa entre el cumplimiento de las condiciones del Fondo y la efectividad en llevar a cabo la reforma. Si la condicionalidad no logra alcanzar los objetivos del FMI, ¿por qué debería llevarse a cabo? Los grupos de la sociedad civil podrían decididamente usar éste y otros argumentos de la evaluación, si bien podrían ir mucho más lejos que la OIE en la condena a su intromisión e impacto dañinos.

Información relacionada:

* Caen las defensas de condicionamientos del FMI, por IPS

* El Banco Mundial sigue imponiendo condiciones de política económica, por Celine Tan (SUNS)

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